国企改革：国有资产包括哪些？如何划分？

　　2. 国有资产管理体制:比较混乱

　　1967年—1976年间,国有资产管理体制比较混乱。计划经济体制与运行机制都陷入了半瘫痪状态,国企生产处于了停产或半停产状态。1970年—1978年,工业产值虽然出现了增长,但主要是靠增加投入实现的。企业缺乏必要的激励和责任机制,活力和效率低下,始终是制约国有企业发展的顽疾。职工的积极性主要靠社会主义的觉悟来支撑,中央集权的计划经济导致了大量资源的浪费。大量工业企业迅速变更隶属关系,下放给地方;原本比较合理的、一定程度上反映了社会主义经济工作的若干规律的《工业七十条》被错误批判。《工业七十条》规定,国营企业是全民所有制的经济组织,是国家计划指导下相对独立的生产经营单位,具有一系列经营自主权。这对保证国家经济决策的实现和社会主义经济的正常运行曾起了重要作用,但在“文化大革命”中,它却遭到无情的挞伐,被扣上“把社会主义企业蜕变为资本主义企业”的帽子。

　　(五) 1977年—1984:探索有中国特色的经济建设新路子

　　1. 中央与地方关系:让地方在国家统一计划的指导下有更多的自主权

　　1977年—1984年,国有制改革处于积极试验阶段。在1977年—1978年理论的拨乱反正过程中,一些人已经涉及到国有制改革的问题,逐步认识到:建国30多年来中国国有制虽然几经变动,但主要是在中央与地方权力划分收放上的交替循环,而没有真正触及企业权力这一核心问题。因此,无论管理体制如何变动,企业活力始终难以解决,基于这样的认识,开始进行扩大企业自主权的试点工作。

　　财政管理体制的改革。1976年,为了解决财政体制上收支不挂钩,不管收入完成多少,支出照样按包干指标使用的弊端,再次实行“定收定支,收支挂钩,总额分成,一年一变”的财政体制。

　　1976年—1984年的财政体制改革的特点,是模式众多,不拘一格,既有深度,又有广度,并带动其他领域的经济改革,使地方有一定的自主权,调动了地方财政和经济单位之间的矛盾。

　　2. 国有资产管理体制:放权让利

　　在改革开放初期,“政企分开,增强企业活力”被认为是“经济体制改革的中心环节”,以解决当时普遍存在的“政企不分,条块分割,国家管得太死,企业缺乏自主权”弊病,“放权让利”被当作操作的重点,实行了“利改税”和“承包制”的做法,中央赋予企业更多的自主权。从1978年到1984年,国务院颁布了一系列法规,扩大企业自主权。如国务院于1979年颁布《关于扩大国营工业企业经营管理自主权的若干规定》, 1981年颁布《关于实行工业生产经济责任制若干问题的意见》, 1983年颁布《国营工业企业暂行条例》, 1984年颁布《关于进一步扩大国营工业企业自主权的暂行规定》等等。

　　相对以前的行政性分权,此次放权也可以称为经济性分权。因为此次放权的同时,还向企业让利,企业既扩权又增收,激励企业积极性。

　　(六) 1984年—1992 年:“划分税种、核定收支、分级包干”与两权分离

　　1. 中央和地方关系:“划分税种、核定收支、分级包干”的体制

　　“划分税种、核定收支、分级包干”的体制。国务院决定从1984年10月起,在全国普遍推行利改税第二步改革,今后,各地区、各部门不再批准企业实行利润递增包干等办法,一律搞利改税。国务院于1985年3月发布了《关于实行“划分税种,核定收支,分级包干”财政管理体制的规定》。该体制主要根据第二步利改税的税制变化,重新划分了中央和地方财政收支范围,并对有关问题做了相应的规定,即中央与地方的财政关系体现为“划分税种、核定收支、分级包干”的体制。随着经济体制改革的发展和利改税向税利分流的转变,税收在预算中的地位不断增强,中央开始进行分税制财政体制改革的试点。

　　1991年4月,人大七届四次会议通过的《国民经济和社会发展十年规划和第八个五年计划纲要》中指出:“八五”期间,在继续稳定财政包干体制同时,有条件的城市和地区应积极进行分税制改革的试点工作。经国务院批准, 1992年开始,全国已有辽宁、浙江、沈阳、大连、天津、青岛、武汉、重庆、新疆9个省市区正式进行分税制改革试点。乡级财政的建立。根据中共中央、国务院中发[ 1983 ] 35号通知中关于“随着乡政府的建立,应当建立乡一级财政”的要求,财政部于1985年4月颁发了《乡(镇)财政管理试行办法》,该办法明确了乡财政要贯彻执行“统一领导、分级管理”的原则。乡级财政的建立,调动了乡政府当家理财和开源节流的积极性。

　　2. 国有资产管理体制:两权分离、政企双层经营阶段

　　两权分离、政企双层经营。在以往放权让利的实践基础上,从1984年到1992年这段时期内,两权分离理论盛行。中共中央于1984 年通过的《关于经济体制改革的决定》中提出所有权和经营权可以适当分开。首次提出通过“所有权与经营权分离”,使企业成为一个“相对独立的经济实体”。同时,国务院规定进一步扩大国营工业企业自主权,对企业自行安排生产、自销产品、自行支配留成资金、厂级行政副职及中层行政干部的任免,以及企业每个部门、跨地区联合等分别作出了规定。

　　1985年,中共中央关于“七五”计划的《建议》规定,要使企业真正成为相对独立的、自主经营、自负盈亏的社会主义商品生产者和经营者。

　　1988年七届人大通过的《全民所有制工业企业法》,将企业的权利用法律的形式固定下来,对政企关系作了一次重大的调整,对政企权利义务关系作了比较全面的规定。

　　1990年国家体改委按照“稳定、充实、调整、改善”的方针提出《关于在治理整顿中深化企业改革、强化企业管理意见》,其内容包括:继续坚持和完善企业承包经营责任制;强化企业约束机制;千方百计增强大中型企业的活力;深化企业内部配套改革;继续进行股份制和税利分流试点等。与此同时,国家国有资产管理局等联合发布了《关于加强承包经营责任制企业国有资产管理的试行办法》,明确规定:在新一轮的承包中,财政部门和国有资产管理部门共同参加发包,确定承包合同中的资产、财务指标,严格考核,确保国有资产的完整和增值。国务院于1992年颁布《全民所有制工业企业转换经营机制条例》。

　　此外,为了创造经营机制顺利转换的外部环境,在此期间,国家还进一步采取了两项配套措施:一是实行“税利分流、税前还贷,税后承包”的税制改革,调整政企分配关系;二是公布《股份制企业试点办法》《股份有限公司规范意见》《有限责任公司规范意见》一系列行政配套文件、推动改革向深层次发展。国有资产管理局的成立。这一时期国有资产管理的另一重要变化是1988年国务院成立了国家国有资产管理局。有计划有步骤地开展清产核资工作,办理国有资产产权登记,建立国有资产保值增值的考核指标体系和管理制度,积极推动和开展国有资产评估工作等。到1989年年底,全国国有资产管理体系逐步形成。

　　(七) 1993年至今:分税制与国家所有权分级行使产权

　　1. 中央和地方关系:实行分税制,建立健全分级预算管理制度

　　分税制的推广。1992年经国务院批准,在辽宁等省(自治区) 、市进行了分税制财政体制试点, 1993年又进一步扩大了试点范围。在此基础上, 1993年12月15日国务院发布《关于实行分税制财政管理体制的决定》,决定从1994年1月1日起在全国各省、自治区、直辖市以及计划单列市实行。这次新税制改革是在1984年工商税制改革以来取得积极成果基础上进行的,是我国计划经济向市场经济转变在税收领域的集中体现。在财税体制的转换过程中,我国的地方税制初步形成。主要表现在:第一,划分了地方税;第二,组建了地方税务机构;第三,地方政府对于地方税既有了征收管理权又有了支配权。

　　预算的法治化。1994年3月22日,八届全国人大二次会议通过《预算法》,把政府预算纳入法治化管理的轨道,强化预算管理,加强预算监督。《预算法》规定,国家设立中央,省、自治区、直辖市,设区的市、自治州,县、自治县、不设区的市、市辖区,乡、民族乡、镇五级预算,各级预算应当做到收支平衡;国家实行中央和地方分税制,经本级人民代表大会批准的预算,非经法定程序,不得改变;预算由预算收入和预算支出组成,中央政府公共预算不列赤字,地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编列,不列赤字;同时,也对预算的编制、预算审查和批准、预算执行、预算调整、决算、监督、法律责任等做出规定。

　　2. 建立现代企业制度,进行制度创新

　　党的十四届三中全会作出的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》确立了建立社会主义市场经济体制的目标。1993年,作为我国现代企业制度主要法律依据的《公司法》颁布实施。国有企业改革的方向,就是根据《公司法》对国有企业进行改造,使其成为产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代国有企业。首先,建立这样一种现代企业制度,必须随着社会化大生产和市场经济的发展和需要,产生一次意义重大的产权制度革命;其次,有助于政府管理行为与市场经济的要求协调一致,为现代企业制度的建立,国有企业改革提供了法律保障。

　　3.“抓大放小”、“三改一加强”实行和完善现代企业制度

　　江泽民同志在十五大报告中强调:“国有企业是我国国民经济的支柱。搞好国有企业改革,对建立社会主义市场经济和巩固社会主义制度,具有极为重要的意义”。建立现代企业制度是国有企业改革的方向。要按照“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的要求,对国有大中型企业实行规范的公司制改革,使企业成为适应市场的法人实体和竞争主体。

　　中共中央十五届四中全会通过《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》,指出推进国有企业改革和发展是一项重要而紧迫的任务,推进国有企业改革和发展,要以公有制为主体,多种所有制经济共同发展,要从战略上调整国有经济布局和改组国有企业,改革同改组、改造、加强管理相结合,要建立现代企业制度。2000年10月党的十五届五中全会《关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》提出:“鼓励国有大中型企业通过规范上市、中外合资和相互参股等形式,实行股份制。进一步开放搞活国有中小企业。”在党和国务院的一系列的方针政策的正确指引下,我国国有企业建立现代企业制度取得重大进展。

　　4. 十六大以来的国家所有权分级行使产权阶段

　　中共十六大报告提出坚持和完善基本经济制度,深化国有资产管理体制改革。“在坚持国家所有的前提下,充分发挥中央和地方两个积极性。国家要制定法律法规,建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责,享有所有者权益,权利、义务和责任相统一,管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制”。“关系国民经济命脉和国家安全的大型国有企业、基础设施和重要自然资源等,由中央政府代表国家履行出资人职责。其他国有资产由地方政府代表国家履行出资人职责”。“中央政府和省、市(地)两级地方政府设立国有资产管理机构”。“继续探索有效的国有资产经营体制和方式。各级政府要严格执行国有资产管理法律法规,坚持政企分开,实行所有权和经营权分离,使企业自主经营,自负盈亏,实现国有资产保值增值”。“按照现代企业制度的要求,国有大中型企业继续实行规范的公司制改革,完善法人治理结构。推进垄断行业改革,积极引入竞争机制。通过市场和政策引导,发展具有国际竞争力的大公司大企业集团。进一步放开搞活国有中小企业。深化集体企业改革,继续支持和帮助多种形式的集体经济的发展”。

　　十六届三中全会指出,要坚持公有制的主体地位,发挥国有经济的主导作用,积极推行公有制的多种有效实现形式,加快调整国有经济布局和结构;要适应经济市场化不断发展的趋势,进一步增强公有制经济的活力,大力发展国有资本、集体资本和非公有资本等参股的混合所有制经济,实现投资主体多元化,使股份制成为公有制的主要实现形式,需要由国有资本控股的企业,应区别不同情况实行绝对控股或相对控股;要建立健全国有资产管理和监督体制,深化国有企业改革,完善公司法人治理结构,加快推进和完善垄断行业改革;要大力发展和积极引导非公有制经济,允许非公有资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域;非公有制企业在投融资、税收、土地使用和对外贸易等方面,与其他企业享受同等待遇;要改进对非公有制企业的服务和监管。