国企改革：国有资产包括哪些？如何划分？

　　9月13日，《关于深化国有企业改革的指导意见》(下称《意见》)正式公布。主要看点是：首次将国有企业分为商业类和公益类。这是官方首次正式明确将国企分公益类、商业类进行改革。这也意味着，新一轮国企改革将首先给国企分类。分类改革有助于提高监管的有效性、考核评价的科学性，避免了过去“眉毛胡子一把抓”的弊端，不同类型国企有着不同的目标和考核方式，也有助于提升国企的活力。在分类基础上，预计商业类国企将进一步向民企等多种所有制资本敞开大门，国企的并购重组会进入一个新的阶段。

　　此前，国有资产包括哪些?如何划分?社会各界的理解和认识不尽相同。国有资产只是个统称，没有明确的法律界定，并且分为3大类，即经营性国有资产、资源性国有资产和行政事业性国有资产。

　　行政事业性国有资产是由行政事业单位所有、使用的国家资产，相对较为明确。主要是经营性国有资产和资源性国有资产如何界定。

　　经营性国有资产应当是指企业国有资产，按照《企业国有资产法》规定，企业国有资产是指国家对企业各种形式的出资所形成的权益，也就是企业资产负债表中的净资产或所有者权益，而不是资产总额。

　　资源性国有资产的范围较广，如土地、矿藏、森林、草原、水流等。这类资产与经营性国有资产的功能作用差别很大，相应采取不同的管理方式。

　　需要指出的是，一些资源性国有资产可以转化为经营性资产，最典型的是土地和矿产。当企业通过一级市场购买取得土地使用权、勘矿探权、采矿权之后，这部分资源就转变为企业经营性资产，进入企业资产负债表。

　　相当一部分人认为，中央企业就是国务院国资委监管的110家企业集团。其实，中央企业不仅限于此，还应包括以下三类企业，

　　一是中国铁路总公司、中国邮政集团公司、中国烟草总公司、中国出版集团公司和中国对外文化集团公司，这5家企业目前由财政部履行出资人代表职责或国有资产监管职责;

　　二是中央文化团体转企改制后，成立了中央文化企业国有资产监督管理领导小组办公室，设在财政部，由财政部履行出资人代表职能。目前，这类转企改制的文化企业有109家。

　　三是一些中央部门未脱钩企业，分别隶属于83个中央部委、事业单位、人民团体，据统计有6200余户。这些企业主要是与中央部门履行职责密切相关，也有一部分是后勤服务机构。

　　上述企业均属于非金融类企业，可以统称为中央工商类企业。财政部企业财务会计决算显示，中央工商类国有企业资产总额、净资产、营业总收入、利润总额、企业户数分别占全国国有企业的48.5%、47.3%、59.7%、65.8%、32.9%。

　　除此之外，还有金融类企业，主要包括：工、农、中、建等商业银行，信达、华融等四大资产管理公司，以及证券、保险等非银行金融机构。

　　据统计，目前中央管理的金融类企业共43家，有些已经上市，属于国有控股公司，由财政部按规定管理金融类企业的国有资产，中国汇金投资有限责任公司持有一部分国有股权，以出资额为限履行国有股东职责。

　　将这些企业称为金融类企业，是从行业管理角度划分的。从管资本角度看，国家投入到工商类企业与金融类企业的资本都是经营性的，没有本质区别。现实中，很多金融类企业持有工商类企业股权，工商类企业也向金融领域投资，产融结合是企业发展的客观需要和必然趋势。因此，中央金融企业也应属于中央企业。

　　根据2013年全国国有企业财务决算情况，数据显示，2013年，全国独立核算的国有法人企业15.5万户，同比增长5.8%;全国国有企业资产总额104.1万亿元，同比增长16.3%。

　　附属资料：国有资产管理体制的发展与演进

　　一、建国初期,随着各级人民政府的建立,国家运用政权的力量,摧毁了国民经济统治的经济基础,建立了社会主义的国有经济。我国国家所有制在建国之初主要由以下部分形成:其一是建国前解放区的经济基础,中国共产党领导的民主政权所有的工业、商业、银行等,在中华人民共和国成立时,自然地成为这个国家所有的基础之一;其二是被没收的官僚资本,这是建国之初国有经济最重要的来源;其三是征用或征购、代管、收购的外资在华企业。

　　建国之初起宪法作用的《共同纲领》对国家所有制有这样的规定,“国营经济为社会主义性质的经济。凡属有关国家经济命脉和足以操纵国民生计的事业,均应由国家统一经营。凡属国有的资源和企业,均为全体人民的共同财产、繁荣经济的主要物质基础和整个社会经济的领导力量。”社会主义国有经济掌握和经营有关国民经济命脉和足以操纵国计民生的事业, 是整个国民经济的领导成分。1953年,中国国民经济由恢复走向发展。

　　二、

　　(一) 1949—1956:国有制初建

　　1. 中央与地方关系:从分散到统一

　　在建国之前,各个根据地、解放区的财经工作是完全分散经营,各有货币,各管收支,仅仅在财经政策方面一致。公粮、税收和国有企业上缴利润等财政收入都归于地方各级军政机关手中。建国初期,为改变旧中国内外反动派所操纵的经济关系和享有的一切特权,在全国范围内变半殖民地半封建经济政治为新民主主义经济政治所实施的纲领。为了增加国家财政收入,统一财经, 1950年3月,中央人民政府政务院第22次会议通过了《关于统一国家财政经济工作的决定》,其基本方针是:将全国财经工作从分散经营,过渡到基本上实行统一管理。

　　在国民经济恢复时期,我国的国有制开始从分散、分权逐步趋向统一、集中。原因在于:一是解放区战时经济管理方法的惯性影响,建国之初,经济很困乏,很自然地沿用过去供给制的经济管理经验,这是与商品经济的发展背离的;二是苏联经济模式的影响;三是适应国民经济恢复与发展的需要,实行集中统一的国有制,在当时有利于打击投机资本、保证重点建设以及适应抗美援朝的需要。

　　国有制逐步趋向集中统一具体表现在:在各种经济成分与所有制关系的变化中,国有经济比重迅速增加;经济管理日趋集中统一,从建国开始到实现全国财政经济工作的统一,国有制集中统一的程度已经逐步加强。在第一个五年计划开始时,斯大林《苏联社会主义经济问题》一书在中国产生了巨大的影响,以苏联为样板的集中统一的国有制逐步形成。

　　2. 国有资产管理体制:中央统一管理

　　这个时期的国有资产管理体制体现为权限集中于中央。

　　第一,中央直接进行投资和经营管理。特别是“一五”计划开始制定后,对重点建设进行集中统一管理,绝大部分的建设项目和建设任务,由中央各工业部直接安排、投资和管理。而地方的基本建设,仍须由中央的地方工业部、城市建设部等有关部门指定,设计施工任务由国家下达。在工业管理方面, 1954年大区撤销后,由大区原来管理的大型国有企业收归中央各部门直接管理。

　　第二,中央直接支配财力和物力。在财力支配方面,“一五”计划期间,绝大部分资金集中在中央手里,中央财政收入占总收入的80% ,中央财政支出占总支出的75% ,地方支配的财力约占25%。

　　第三,对国有企业实行直接的计划管理。国家对全民所有制的国有企业实行直接计划管理,国家向企业下达指令性指标,由主管部门供应生产资料,由商业、物质部门收购和调拨其产品,由财政部门统收统支其资金。国家通过计划指标和有关政策规定,直接管理着企业的供、产、销和人、财、物。

　　(二) 1957—1960:社会主义建设道路的初步探索与失误

　　1. 中央与地方关系:给地方扩权

　　1958年至1960年,即“大跃进”时期,我国对计划、基建、财政、税收、劳动、银行、商业、物资、物价、教育等管理体制,进行了第一次改革的尝试。

　　1956年4月,针对中央集权过多,国家对企业管得过死等弊病提出:“应当在巩固中央领导的前提下,扩大一点地方的权力,给地方更多的独立性,让地方办更多的事情。”1958年9月,国务院颁布的《关于进一步改进财政管理体制和相应改进银行信贷管理体制的几项规定》更进一步下放了财权:决定从1959年起实行“总额分成,一年一变”的预算体制。

　　2. 国有资产管理体制:下放国有企业

　　1958年3月,中共中央成都会议决定对经济管理体制进行改革,把大量权限下放给地方。1958年8月北戴河会议后,中央要求建立“块块为主,条块结合”的计划体制,急剧地下放计划管理权力。⑤对国有企业也采取下放的政策,中共中央和国务院1958年4月11日发出《关于工业企业下放的几项规定》,提出企业下放的总原则是:各个工业部门以及部分非工业部门所管理的企业,除了一些重要的、特殊的以及“试验田”性质的企业仍归中央继续管理外,其余企业,原则上一律下放给地方管理。同年6月2日,中共中央发布《关于企业、事业单位和技术力量下放的规定》,把体制下放问题进一步具体化。本次下放权力的指导思想不是把该由地方管理的权限下放,正确发挥中央和地方两个积极性,而是为了使各地尽快实现工业总产值超过农业总产值,尽快建立各省、市、自治区完整的工业体系。1958年5月,国务院颁发《关于实行企业利润留成的几项规定》,决定把过去企业奖励基金改为企业利润留成制度。这是1978年以前分给企业财权最大的一次。

　　(三) 1961—1966:国民经济的调整与发展

　　1. 中央与地方关系:加强中央集权

　　国民经济“调整、巩固、充实、提高”的方针提出以后,国家财政转入全力为经济调整服务。认真落实农村经济政策,加强国家财政对农业的支援压缩基建投资,合理分配资金,调整经济结构;加强财政工作的集中统一,搞好综合平衡;节减支出,回笼货币,稳定市场; 清仓核资,扭亏增盈,深入开展增产节约运动。1962年,中共中央和国务院作出《关于严格控制财政管理的决定》,以严格财政管理,切实加强财政监督。

　　2. 国有资产管理体制:工业70条

　　为强化国家工业企业管理,切实整顿企业的生产和经营秩序, 发挥企业在改善国家财政状况的重要作用,1961年9月16日,中共中央颁布了由邓小平主持、李富春和薄一波等参加起草的《国营企业工作条例(草案) 》(简称工业70条) 。它是整顿工业企业和改进企业管理地重要文件。《条例》明确规定,国营工业企业是社会主义全民所有制地经济组织,是独立地生产经营单位,其根本任务是全面完成和超额完成国家计划,增加社会产品,扩大社会主义积累。《条例》从理论和实际的结合上,深刻说明了计划经济条件下国营工业企业与国家的根本利益和发展目标的不可分割的统一性以及它在生产经营上的特点。

　　(四) 1966—1976年:十年“文革”

　　1. 中央和地方关系:“虚君共和”

　　这一时期,国家财政遭到了严重破坏,财政收入不稳定,又要保证财政支出,从而财政体制变动比较频繁。1967年—1968年,大批工厂停产或减产,收入急剧下降。为了保证地方必要的支出,不得不于1968年实行收支两条线的办法,即收入全部上缴,支出完全由中央支配。这是一种高度集中的体制,也是迫不得已的临时性措施。1969年生产开始好转。从1971年起,开始对财政工作进行第一次整顿,实行“定收定支,收支包干,保证上缴(或差额补贴) ,结余留用,一年一定”的财政收支体制。1970年开始到1976年,中央贯彻毛泽东同志在《论十大关系》一文中所阐述的扩大地方权力,给地方更多的独立性,让地方办更多的事情的思想,进行经济体制大变动,其中心内容是下放权力。将一大批关系国计民生的大型骨干企业逐级下放,以及下放一部分财权、物权、基建审批权和管理权,税收权限也下放到地方。该做法一方面具有扩大地方收支范围,调动地方积极性的特点,但同时也造成指标确定难以符合实际,和因地方情况不同形成苦乐不均和加重中央财政负担等缺点。