全球高访：售电改革 加州如何核定配电费率

　　如今加州的电力工业已经形成了明晰的格局：发电侧自由竞争，有大量的市场参与者;输配售资产所有权主要都在三大公用事业公司旗下(分别为太平洋天然气与电力公司，下文简称PG&E;圣地亚哥天然气和电力公司，以下简称SDG&E;南加州联合爱迪生公司，以下简称SCE)，输配售在运营上完全分离，输电运营权交由加州独立系统运营商(CAISO)，输电网由FERC监管，配电和售电由州级公用事业委员会CPUC(California Public Utility Commission)不同部门分别监管。

　　输配电费是电力市场发展活跃的基础，在加州，输配如何区隔，哪一部分可以视作配电该由CPUC负责?配电费率的制定流程是怎样的?配电费率的计算基础有哪些?公用事业公司的实际收支与核定的预算不符时，CPUC会如何处理?

　　笔者为此专访了CPUC配电部门负责人Robert M. Pocta。详细了解加州监管部门到底如何制定配电费率、如何监管配电业务。

　　※费率审核流程

　　笔者：CPUC进行配电费率审核的流程是怎样的?

　　Robert M. Pocta：(加州的)公用事业公司需要定期向CPUC上报配电相关的预算，以确定下年的配电费率。尤其是当他们的费率发生变动时(主要是提高时)，他们就得进行详细报告——他们做了什么、要做什么，以至需要回收的成本和收益要增加多少。

　　最开始，公用事业公司需要向CPUC先提交一个“意向通知”(notice of intent)，这之后开始上交资料，我们(指CPUC)会初步审核资料是否完整、流程是否合理。如果我们认定其预算变更理由不够充分、资料不够完整，就会要求其将资料补充完整或提供更有说服力的佐证，直至我们认为上报的材料已经充足、完整。

　　资料全部齐了之后，CPUC就会组织人员进一步分析，汇总出一系列研究报告，包含CPUC对细节的各类问题，比如，公用事业公司提出要新建配电网，我们通过比对以往数据后，可能就会提出质疑，表示其建设请求不合理或预算支出不合理。

　　在上报和审核阶段，公共事业公司交给我们的是未来预算;我们需要审核他们上报的成本、预计收入、预计收益等，预算一经确定，公用事业公司下年就会按照批准的预算去设定费率。

　　这个费率关乎公用事业公司能有多少收入，更重要的是，决定了用户得为配电服务付多少钱。CPUC代表用户利益，对用户负责，因此我们必须详细审核公用事业公司的预算是否合理，要提高的费率是不是非提高不可，我们有自己的工程师去分析他们未来到底需要花多少钱。要得出这些结论，我们就需要厘清公用事业公司的资产、负债、费用等，为了做出准确的判断，一旦有公用事业公司的报告交过来，我们所有的员工都参与进来审核这些预算，详细审核所有的预计支出以及管理费用。最终审核结果会经过听证程序，州里的法官也会参与进来。SDG&E去年向CPUC提交了“意向通知”，今年春天我们出具了报告，所以现在他们拿着详细预算交过来了。

　　笔者：为什么今年只有SDG&E交报告?

　　Robert M. Pocta：因为我们要求三大公用事业公司每三年做一次预算。比如PG&E在2014年提交的预算，事实上会应用于2015年、2016年、2017年三年。虽然2015年只提交了2015年一年的预算，但我们会默认其适用于接下来两年。这也是为了给公用事业公司一定的发展空间，如果第一年收支与预算不符，那在后续两年可以再弥补。加州的三大公用事业公司，现在(2015年)是SDG&E上报预算，明年会是PG&E，后年是SCE。

　　笔者：在上世纪90年代，加州进行电力工业去管制化，三大公用事业公司的输电资产交由ISO运营，监管权交给FERC，而州级的CPUC只负责监管配电和售电。在进行输配费率设定时，如何确定哪部分该归CPUC管、哪部分该归FERC管?

　　Robert M. Pocta：主要是根据电压去分。但这在于公用事业公司各自怎么定义，可能同样的电压等级在PG&E算输电，而在SCE算配电。SDG&E和PG&E很相似，输配分得比较清楚，SDG&E和PG&E的配电资产相对明晰。而SCE则不然，SCE有一部分输电算在配电资产里面。由于输电和配电分别由FERC和CPUC核算，因此我们对SCE采取的办法就和另外两大公用事业公司不同。在具体核算上，我们都会采用通用的会计和审计方法，我们需要公用事业公司把各类预算项目模型化、模式化，越清晰越好。

　　※配电费率的计算基础包含哪些内容

　　笔者：公用事业公司上报的预算要包含哪些内容?不同公司的类目是否相似?

　　Robert M. Pocta：公用事业公司按照“业务类型”划分预算里的具体项目，不同业务类型的项目在各大公用事业公司的会计核算系统中已经有明确的模型——这不仅便于核定，还可以更好地把业务和资产对应;此外，这样有利于向监管者明晰地呈现所需的成本到底是用来做什么。我们分析这些数据也是按照“主要业务类别”来进行。

　　每个公用事业公司的“主要业务类别”大类都相似，大类下面都有详细的次级分类、细分小类，这些各公司之间有一定差别，比如不同的公司有不同的新业务，再比对相同的业务存在不同的命名。

　　总的来说，公司与公司之间的横向一致性并不明显，每个公司命名大类的方式也不会完全相同，为了清楚描述不同的业务也有不同的对应的细分类别名称。

　　我可以详细举几个例子。以“IT”为例，“IT”是一个一级分类，它们会把这个大类再分成“人力成本类”和“非人力成本类”，底下再有“电脑”、“软件”、“硬件”等不同细分类别;“配电网资产”，有“容量”和“增容”，也会附加“负荷”信息来显示到底在哪里有潜在负荷增加的需求、在哪里应该扩建配电网来保证供电等。再有一个例子是“新业务”，它会提出在哪里建新的配网分支，这其中就涉及线路铺设、变电站建设、电线杆架设等。以上这些都在资本项目之下。

　　整体来看，一级类目下有着复杂的细节，成百上千的项目。目前我们看的是SDG&E的预算，PG&E规模比SDG&E大得多，它的报告更为复杂。

　　“主要业务类别”的大类由FERC审核，包括该大类总共需要多少投资、多少折旧等，而具体的细分类别资产则由州级PUC核定。

　　笔者：费率基础中除了上述“资产”项目，还有哪些项目?

　　Robert M. Pocta：非常多，举例来说，还有“可靠性提高”项目，他们会在报告中列示要改进哪里的变电站或要在哪里新建变电站，去改善原有配电网的可靠性;再有，“安全和风险管理”，这里面有一些近年来的新增项目，比如说网络安全。

　　另外，还有“不可回收项目”(这是指这部分钱在实际运营中收不回)、用户项目、金融事项、医疗及保险、加盟费、税费等。“加盟费”是指在美国有一些小城市，它们会对在当地新建的各项设施收取一定的费用，通常约为整个投资的1%。

　　公用事业公司都有自己的法律部门、金融部门等等，也有专门的管理部门来统筹各个部门的花费，因此除了主营业务之外，还有员工医疗、养老金、员工保险等。

　　所有的类目都和他们最终要交的税密切相关，因而“税费”也是很关键的一个类目。为什么说税费十分重要，因为我们一旦通过了这个预算，公用事业公司就会按照这个预算去修订费率，最终以此获得收入，这就关乎它们要向联邦、州政府、地方政府交多少税。“税费”里面还有很多细分类别，比如州税(1%或2%)、所得税、营业税，这些是交给州政府的;此外大项目还涉及联邦税。

　　笔者：公用事业公司向CPUC上报的这些预算，最终确定的这个费率只针对配电是吗?

　　Robert M. Pocta：是，只针对配电。输电部分由FERC决定。另外，配电中包含公用事业公司自有发电机组。计量——包括智能仪表、高级计量系统，都算在内。员工薪资、医疗保险、养老金等，都是和配电相关的员工，不能把输电或售电环节的人力成本算到配电费率上。

　　笔者：有哪些典型的类目是不包含在内的?比如CPUC管理费、需求响应，会包含在配电费率设定中吗?

　　Robert M. Pocta：CPUC管理费是单独核算的，不包含在输配费率中，属于整体费率的一个部分，具体费率数额会体现在用户的账单上。

　　需求响应是分开的，CPUC有一些专门负责用户服务的职员，也就是说配电与售电是完全分开的，配电部门核定的所有内容都基于配电环节，包括医疗保险费用，这都是与配电业务相关的职员的医疗保险。

　　当然，有些业务本身划分就没有十分精确。其中有一些是单独核算的，这其中有的最终还是会体现在费率上，有一些仍然算在整个打包的报告里。这要视情况而定。

　　笔者：具体细节的次级类目是向公众公开的吗?

　　Robert M. Pocta：现在我们看的这份报告是一个总的分类，在这之下有很多二级项目，公用事业公司会详细列示成本在哪里，到底哪里要花钱，也都包含工程信息和详细分析来说明为什么要进行新投资。这背后的详细资料非常庞杂，如果全是纸质版的话能有厚厚一摞。

　　细节是非公开的，但是总结性报告是公开的，在网站上可见。预算报告公开，实际运营中的执行结果也会公开，既有详细的月度报告，也有总结性的年度报告。

　　※CPUC审核并出具详细报告

　　笔者：收到了公用事业公司提交的完整报告以及详细资料之后，CPUC会对哪些内容进行审核?采用何种方法?

　　Robert M. Pocta：我们会做多种形式的分析，在我们最终确认之前，公用事业公司交来的都可以算是“草稿”，经过我们的讨论和审核之后，我们会有一些针对不同细分环节的独立小型报告——比如配电费用、用户服务费用、配网资本支出、投资、费用投资比或某一特殊区域的配电费率等，最终总结成为一个整体意见，形成“最终版”并公布。

　　这里使用的会计核算方法就是通用的会计核算办法，与其他行业采用的会计核算方法相似。

　　我们不去制定公用事业公司的预算，也不制定它们的费率，我们制定政策，我们有审计专家，主要是审核公用事业公司的费率。

　　举例来说，由于公用事业公司报的是未来预算，“比对历史数据”就是我们常用的一种方法。该公司以往肯定建过相似规模的配网，这些建成的项目都有持续的历史记录，实际上花了多少钱、与预算差距有多大，我们都会拿来参考，这些历史数据对我们做当下的判断很有参考意义。每拿到一个公司的汇报，如果说要新建某些基础设施，我们就会追溯到上一年的预算实现与否，是否达到预期目标，在现在提出的位置是否需要这么多投入，由此做出判断。

　　公用事业公司上交过来的内容都有一定的常规格式和程序，上交的材料审核通过之后，他们就会在年底上报费率设定的正式申请。SDG&E已经提交了详细报告过来，现在PUC就在综合各方面信息，做最后的审核。

　　公用事业公司可以据此去执行，下一年就按照“最终版”去建新设施、收取费用——这也是预算计划最终实现的路径。