电改13年后又出发试图破除电网垄断

　　近日，国务院下发了《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》(以下简称新电改方案)，这是继2002年国务院下发《电力体制改革方案》、时隔13年之后重新开启的针对电力行业的新一轮改革。新电改强调“管住中间、放开两头”，其中有序向社会资本放开配售电业务，成为本轮电改方案的最大亮点，标志着我国一直以来电网公司的传统盈利模式被打破。受此影响，一些工商业者盘算着新电改施行之后用电成本下降会为企业节省不少成本，而受新电改方案冲击较大的电网公司，一些中层干部动了心思，有人准备抓住机会下海搏一搏。

　　□方案

　　放开配售电业务成最大亮点

　　新电改方案概括起来是“三放开、一独立、三加强”，即：按照“管住中间、放开两头”的体制架构，有序放开输配以外的竞争性环节电价、有序向社会资本放开配售电业务、有序放开公益性和调节性以外的发用电计划，推进交易机构相对独立、规范运行，进一步强化政府监管、进一步强化电力统筹规划、进一步强化电力安全高效运行和可靠供应。

　　国家发展改革委体改司巡视员王强表示，管住中间是指对具有自然垄断属性的输配电网环节加强政府监管、实行政府定价，确保电网公平开放、市场公平交易，并更好地实现电网科学规划，充分发挥电网规模效益、提高管理效率。放开两头是指在发电侧和售电侧实行市场开放准入，引入竞争，放开用户选择权，形成多买多卖的市场格局，价格由市场形成，发挥市场配置资源的决定性作用。管住中间、放开两头的体制构架符合国际电力市场化改革的基本特征，符合我国的基本国情和发展阶段，也是兼顾市场手段和政府作用在电力行业发挥功能的最佳方式。

　　外界普遍认为，新电改方案最大的亮点是“三放开”当中的“有序向社会资本放开配售电业务”，尤其是其中的售电业务，这是电力行业的终端环节，也是与广大用电者、用电市场联系最为紧密的环节，当然也是各方利益盘根错节、难度颇大的一环。此外，新电改方案界定了发电、输电、配电、售电四个环节的性质，尤其是对输电环节也就是电网企业的性质界定，这是所谓的“管住中间”，也值得期待。 □样本

　　深圳成电改首个试点

　　今年1月，深圳正式启动电改试点工作，为全国首个试点城市。试点工作的一个关键是对输配电电价成本进行厘清，也就是明确哪些是真正的电力成本，对电网线路、变电设备及其他输配电业务进行成本核算，算出一个“合理”的电价。

　　根据深圳电改的初步估算，未来三年深圳输配电电价每度将下降1分多钱，未来三年电网公司在深圳将累计减少收益24亿元。而最新的消息是，深圳方面正在组建民营售电主体，要参与到新电改方案的售电市场开放改革中，这意味着深圳终端电价还有可能进一步下降。

　　实际上电力系统改革的一个难点就在于输配电电价成本核算，这被外界称为是一个暗箱地带，电网公司不愿说清楚，某种程度上也确实说不清楚。因为输配电电价存在着大量的交叉补贴，难以厘清。

　　简单点说，工商业用电户一般都比较集中，电压等级也高，这对于电网公司来说电网线路铺设省力、降压也容易、电力传输损耗也少，所以供电成本就低。而居民用电分布分散，尤其是一些农村，可能要专门铺设电网线路，而且居民用电电压等级最低，所以供电成本就很高。所以如果完全由市场决定的话，工商业电价应该便宜，居民电价则贵，但是我们的做法是工商业电价高，以此通过政府统筹调节来补贴居民用电，这中间就存在着大量的交叉补贴，比如工商业用电对城市居民用电的反哺、城市电网对农村电网的反哺等。

　　深圳成为电改试点就在于其经济高度发达、城市化程度领先，在深圳几乎不存在农村电网，交叉补贴较少，容易厘清输配电电价。此外深圳市供电局三年前从广东电网独立出来，成为南方电网的直属子公司，拥有较多的自主权，而深圳市政府方面也有电改的内在动力，希望通过降低电价给区域内的企业降低成本。这种种因素促成了深圳电改试点的快速推进，深圳也成为电改掣肘较少，比较容易的地方。

　　但是同时，深圳电改经验能否向其他地方推广普及，有没有广泛的借鉴意义也成为外界关心的焦点。华北电力大学教授曾鸣表示，深圳电改试点相对来说比较容易，但是要推广到其他地区肯定就不那么容易，需要一个漫长的过程，不过总体来看深圳的探索和取得的经验都是很有价值的。

　　□解读

　　电改探因电力行业发展面临矛盾和问题

　　2002年的《电力体制改革方案》决定对电力工业实施市场化改革，提出“厂网分开、竞价上网、打破垄断、引入竞争”四步走的思路，随后把国家电力公司拆分为国家电网和南方电网两家电网公司，中国华能、大唐、华电、中国国电和中国电力投资集团公司5家发电集团，以及4家辅业集团公司。经过13年的改革历程，电力行业破除了独家办电的体制束缚，初步形成了电力市场主体多元化竞争格局。

　　新电改方案对十三年前的电改进行了肯定，认为自2002年电力体制改革实施以来，电价形成机制逐步完善，在发电环节实行了发电上网标杆电价，在输配环节初步核定了大部分省份的输配电价，在销售环节相继出台差别电价和惩罚性电价、居民阶梯电价等政策。

　　与此同时，电力行业发展还面临一些矛盾和问题。其中，交易机制缺失、市场化定价机制尚未完全形成等问题仍然突出，造成了市场配置资源的决定性作用难以发挥，节能高效环保机组不能充分利用，弃水、弃风、弃光现象时有发生。此外，现行电价管理仍以政府定价为主，电价调整往往滞后于成本变化，难以及时并合理反映用电成本、市场供求状况、资源稀缺程度和环境保护支出。因此，推进电力体制改革已迫在眉睫、刻不容缓。

　　2002年的《电力体制改革方案》中，除了第一步“厂网分开”由于拆分而迅速实现之外，后三步基本属于原地踏步。外界把上一轮电改陷入停滞的原因指向了两家电网公司，因为在发电、输电、配电和售电四个主要环节中，电网公司包揽了后三个，形成了巨头垄断。

　　国家能源局副局长王禹民此前接受媒体采访时表示，此次电力体制改革的重点就是要解决五个问题:一是要还原电力商品属性，形成由市场决定电价的机制，以价格信号引导资源有效开发和合理利用。二是要构建电力市场体系，促进电力资源在更大范围内优化配置。三是要支持清洁能源发展，促进能源结构优化。四是要逐步打破垄断，有序放开竞争性业务，调动社会投资特别是民间资本积极性，促进市场主体多元化。五是要转变政府职能，进一步简政放权，加强电力统筹规划。 业内点评社会资本参与尚需细则和配套

　　王强认为，参与新电改的市场主体可以获得诸多改革红利。一是发电企业可以通过降低生产成本、提高生产效率的方式，增强竞争力，争取更多的发电量和收入利润;二是电网企业将改变传统赢利模式，通过重新定位电网功能和电网收益机制，使得电网企业管理目标更加清晰，更加注重提高效率;三是允许各类资本进入售电领域和新增配电领域，将给这些资本带来新的潜在盈利机会;四是通过竞争机制的建立激发电网企业降本增效，充分保障用户的权益;五是电力用户用电更加便利，工业和商业电力用户拥有自主选择权，将增强市场中的议价能力，带动供电服务质量的改善，用户权益可以得到更好保障。