梯诺尔理论对我国售电侧改革的启示

　　2014年10月，法国经济学家让-梯诺尔(Jean Tirole)因其在“市场力量和监管分析”方面做出的巨大贡献获得了2014年诺贝尔经济学奖。作为新规制经济学的开拓者，让-梯诺尔在众多领域都有自己独到的见解。本世纪初，他与美国学者保罗˙乔斯科(Paul Joskow)一起就电力市场机制、市场力和市场效率等问题展开深入研究，并得出了两条重要结论：售电侧完全竞争的体制有可能会比垄断体制更加无效;在竞争不完全时，独立售电公司也会延续以往传统垄断售电公司的定价机制，最终导致电价无法下降。这一颠覆了众多人“常识”的结论，让我们不得不重新审视我国电力市场改革，特别是售电侧改革的问题。我国售电侧改革的目的是什么?改革应该走什么路线?在现有国情下改革是否可行，可能带来的后果有哪些?

　　一、售电侧改革的思路和目标

　　要厘清售电侧改革目标、模式、路径等问题，首先必须明确售电侧改革的原因是什么。我国电力体制改革已逾十年，时至今日，电力市场仍然存在一些问题：首先，电力消费者与电力生产者被制度化隔离，价格信号难以向用户有效传导，这导致了“煤电矛盾”、“周期性电力短缺”等一系列问题;其次，电力用户普遍缺乏选择权和议价权，广大电力消费者自主调节、节能减排和创新能力难以充分发挥，电能利用效率偏低;第三，价格信号明显扭曲，电力资源难以实现优化配置，不利于我国经济社会健康发展和制造业竞争能力的提升。而作为电能“发-输-配-售”的最后一个环节，售电侧的改革和最先放开的发电侧改革遥相呼应，并且不直接涉及电网安全运行问题，操作阻力相对较小，因此，社会各界普遍将其作为我国下一阶段电力体制改革的突破口，以解决我国当前电力体制改革积弊。

　　我们认为，我国售电侧改革最终目标是要实现一个竞争性的售电市场，从而提高市场效率、优化资源配置。深化电力市场化改革，提高电网运营效率和供电服务水平，应考虑逐步放开售电侧市场，在不同的发展阶段采用相适应的操作思路。通过售电侧市场的逐步开放，构建多个售电主体，放开用户选择权，形成“多买方-多卖方”的市场格局，构筑“放开两头、监管中间”的行业结构，建立政府监管下的电力市场体系，进而提高效率和服务质量，最终实现增加全社会福利的目标。

　　售电侧改革，或者说售电侧市场的建立需要注意两个关键：一是要逐步放开用户选择权。为促进售电侧市场放开的有序推进，用户选择权的放开应分阶段、分用户类别有序进行。根据国际经验，应首先开放大用户的购电选择权作试点，其次建立合理的输配电价形成机制，妥善处理销售电价的交叉补贴问题，逐步放开中小用户选择权。另一方面，分阶段构建多元化的售电主体。售电侧市场放开需要逐步引入多元化的售电公司，电网企业则更多的是扮演“默认供应商”的角色。随着售电侧市场化改革的稳步推进，不同售电主体的构建或引进还应充分考虑可操作性、市场成熟度等因素，分阶段、有规划的开展，降低改革风险。我们认为，未来多元化的售电主体主要由以下几类构成：一是负责“兜底”的传统电网公司组建的售电公司;二是由发电企业组建的售电公司，这类售电公司具有较强的竞争力;三是由原来的节能公司或者电力设备建造、安装公司组建的售电公司;四是依托用户群配电资产组建的售电公司，这类公司一般含社会资本并拥有固定资产;五是完全由社会资本成立的独立售电公司，按照理想的市场结构设计，这类售电公司在未来将扮演主要的竞争性售电主体。

　　当然，随着售电侧改革的深入，无论是发电侧还是用户侧的主体都必然会呈现多元化。而这种改革趋势，是否能像预想的一样提高市场效率、实现资源的优化配置?国外的售电侧改革结果可以给我们带来哪些启示?梯诺尔的研究成果又可以给我国以哪些借鉴?这些问题都值得我们思考和研究。

　　二、国外售电侧改革效果分析

　　国外一些国家和地区开展售电侧改革工作较早，其中德州是美国唯一的从消费侧改革开始进行电力市场化改革的州，其电改法案于2002年生效，十二年来，85%的工商业用户至少一次变更了其所属的售电公司，40%的居民用户也从传统售电公司转向了独立售电公司，但是德州售电侧改革的结果却与人们所想设想的大相径庭。

　　首先，售电侧改革未能压缩供电企业利润空间。2013年，美国学者Puller和West较为严谨地对比分析了德州电改十年间，改革地区和非改革地区不同体制供电公司的利润和电价策略。改革前，改革地区的传统垄断供电公司与非改革地区的传统垄断供电公司有变化趋势相同的利润曲线;改革区的传统垄断公司比非改革区的利润略高。改革后，改革地区的传统供电公司利润不仅仍然比非改革地区垄断企业高，而且利润差距逐渐拉大。而改革地区为加强竞争引进独立售电公司并没有改变售电公司利润较高的情况。事实上，改革地区的市场中，并未出现人们所期望的“竞争降低供电商利润”的现象。

　　其次，售电侧改革未能有效降低电价。实践证明，售电侧改革并不一定能形成“完全竞争”的市场，形成的很可能只是一个具有垄断特性的“伪市场”，这个“市场”无形中增加了垄断经营商的数量，使售电公司之间形成“合谋垄断”，从而获取更多的不合理利益。这也正是为什么德州改革区的售电公司比非改革区的公司利润更高的原因。在德州电力市场运营的过程中，采用低电价策略的往往是那些刚刚进入市场、为了拉拢客户的独立售电公司，已有的独立售电公司和传统垄断公司都不会采取降价策略。

　　最后，售电侧改革未被证明提高了市场竞争性。从经济学理论上讲，在垄断市场中，所有用户被一个或多个经营商控制，因此垄断经营商会根据用户差别制定不同的价格策略，从而形成阶梯电价。如果一个市场是完全自由竞争的，那么整个市场的电价应当由所有用户与所有售电商的共同诉求所确定，也就是趋近于形成单一电价。然而，在美国学者P&W的一份改革研究报告中指出：改革后，改革地区的传统供电公司的阶梯价格机制并未改变，而被引入用于增加竞争的独立供电商虽然在改革元年采用了单一电价，但很快就改变为阶梯电价，并且其阶梯电价与传统供电公司的阶梯电价类似。这暗示了引入独立售电公司可能无法让市场竞争性得到提升，而是形成了一个“多极垄断”的新局面，对政府来讲，这个新局面与传统的垄断形式相比，更加难以监管，并且也无证据证明新的市场比垄断更加高效。

　　令人担忧的是，售电侧改革的上述问题不只出现在德州，同样的情况也出现在其他售电侧放开的国家和地区。俄罗斯2008年实行售电侧改革以来，预期的改革目标尚未实现，相反，2008-2010年连续3年电价年均上涨幅度超过20%，2011年部分州更是上涨了40%以上(阿斯特拉罕州上涨了46.5%)，远高于CPI上涨幅度。2011年俄罗斯全国平均工业用电价格达到11美分/千瓦时，居民用电价格也达到6.7美分/千瓦时，超过美国和部分欧洲国家电价水平。除电价飙升外，发电侧回归垄断、电网运行效率低下、交叉补贴依旧严重(每年用户之间的交叉补贴额度达到2000亿卢布)等问题也是层出不穷。