电力体制改革两会后或提速 价格改革成核心抓手

　　3月14日，国务院机构改革和职能转变方案经人大表决通过，电监会撤销成为定局。

　　电监会这一始于电力改革设置的机构被撤销，其功能并入新组建的能源局，在中国能源网首席信息官韩晓平等多位能源行业人士看来，某种意义上宣告了过去十年电力改革的失败。但随着我国大能源监管格局基本成型，一位在职期间主推电力体制改革的领导即将履职，却使市场看到了电力改革重启的迹象。

　　“尴尬”电监会

　　电监会成立以来的绝大多数时间内，其中最主要的“价格监管”和“市场准入监管”两大主要市场监管权力仍归控国家发改委。

　　“电监会并入能源局，并不意外，事实上电监会早已经被边缘化。”一位来自西北电监部门的职员张先生向《中国经营报》记者表示。

　　从 2002年成立，到2013年被并入能源局，存在仅11年的电监会，成了改革开放以来最为“短命”的正部级事业单位之一。按照电改5号文要求设定电监会的职责为制定电力市场运行规则，监管市场运行，维护公平竞争;根据市场情况，向政府价格主管部门提出调整电价建议;监督检查电力企业生产质量标准，颁发和管理电力业务许可证;处理电力市场纠纷;负责监督社会普遍服务政策的实施。

　　然而，在电监会成立以来的绝大多数时间内，其中最主要的“价格监管”和“市场准入监管”两大主要市场监管权力仍归控国家发改委。

　　“按理来说，在电力行业我们电监会派出机构，行使的是监管职能，应该高于其他的发电企业和供电企业，但是现在发文或者机要，都把我们电监部门和其他的电力单位并列，这在某种程度上降低了我们的监管位势。”上述张先生称。不仅没有监管权力，在资产管理上，电力企业的资产管理在国资委手中，而企业财务制度的监督权以财政部为主导，在电监会手中的，只有电价建议权和电力业务许可证准入权和安全质量监管权。这也让电监会对大型电力央企的约束权限日渐甚微。

　　亦有行业人士称，电监会不单在决定权受限于发改委、能源局的各个职能部门，同时也在监管对象上处处碰壁。

　　在 “十一五”期间，国家电网为了弱化区域电网，推出了国家、区域、省级三级电力市场。对此，电监会下属电改办(电力体制改革领导小组办公室)书面致函国家电网公司，要求提供有关建设三级电力市场书面报告，并对建设行为作出解释，但是直到其对外宣称三级电力市场成立，国家电网都未予答复。

　　没有权利，自然难有作为。2003年，国务院下发《电力体制改革方案》给电监会将要完成的使命标注了命题——政企分开、厂网分开、输配分开，最终完成电价改革。随着电监会并入国家能源局的落锤定音，显然把最终的使命留给了“后来者”。

　　电改或提速

　　新的国家能源局的主要职能为，拟定并组织实施能源发展战略、规划和政策，研究提出能源体制改革建议，并且负责监督管理职能。

　　在这一背景下，倡导“阶梯电价”制度的吴新雄或执掌能源局的消息传出后，市场焦点自然聚焦电改之路将如何推进。

　　厦门大学能源经济研究中心主任林伯强表示，“电监会应电力体制改革而生，现在并入国家能源局之后，同属于发改委管理”，这一设置，也暗示电力体制改革未走完的路，仍将在国家发改委的大框架下，加速推进。

　　据前述消息人士透露，新的国家能源局的主要职能为，拟定并组织实施能源发展战略、规划和政策，研究提出能源体制改革建议，并且负责监督管理职能。而发改委主要是做好国民经济和社会发展与能源协调衔接。

　　翻开吴新雄的履历，其担任江西省省长期间，不仅力推光伏、核电项目的实施，更力促区域电力体制改革。对于电力改革的复杂性并不陌生。

　　华能集团一位消息人士称，吴新雄2011年接掌电监会时，包括华能国际、大唐发电、国电电力、长江电力等多家大型发电企业均纷纷对外宣布要上调上网电价。而同时，国家电网也适时发布预测称，我国在2011年将迎来历史最高用电高峰期，预测出现用电缺口高达4000万千瓦时。“上述动作都堪称下马威。”该人士笑称。

　　他表示，随后，吴新雄以对外(电力行业基层)积极开展调研、对内(电力行业内部高层)暂时搁置不理的应对之策，巧妙化解了上述“围攻”。

　　“虽然五大电力集团与两大电网很强势，但在吴新雄眼里，他们都只是企业，并不存在央企的特殊性，所有的游戏规则，应该由电监会说了算。”另一位电监会人士称，正是在这一背景下，吴新雄提出，要想监管好电力市场，关键是要找准定位。对此，吴新雄提出了六个监管方向，安全监管、市场准入监管、价格和成本监管、交易监管、节能减排监管、供电服务监管。

　　“吴新雄的电改之路，也在按照三步走原则推进，第一步是巩固之前的厂网分离成绩，让发电企业与供电企业完全剥离，同时兼顾二者之间的利益关系，逐步提高发电企业收益，压缩供电企业输配价差及获利水平。”该人士称。

　　吴新雄时期推进的“阶梯电价”则为电改第二步，也是最精华的部分，即通过价格杠杆，放大电力行业GDP总量，进而实现借助总量调控进行行业内部利益再分配。“分配的结果，则是让发电企业巨亏现象得以止步。”

　　来自大智慧的数据显示，预计2012年度五大发电集团总盈利将超过400亿元，2011年这一数据仅为181亿元。而从2008年到2010年，五大发电集团亏损总额超过600亿元。

　　这张成绩单也从侧面充分佐证了电改第二步的初步成功。

　　显然，电改进程加快，为发电企业扭亏奠定了价格基础。“但这并不意味电改已经完成，参照煤炭价格市场化改革方向，电改的核心是力促电力市场价格放开，我们距离这一终极目标，仍然很远。”他称，电改第二步即价格改革无法一步到位的掣肘，也让吴新雄计划中的电改第三步——输配分离，陷入窘局。

　　武建东等多位长期关注电改进程的专业人士分析称，输配分离的前提是资源充沛、终端到位、价格灵活、竞争充分，但目前条件尚难以具备。

　　电改核心在于价改

　　如果没有电价形成的市场化机制，电力产业链上的利益构成体将很难有动力继续进行电力体制改革。

　　显然，价格改革正成为电力改革的攻坚环节。

　　2013年1月1日开始，解除对电煤的临时价格干预措施，电煤由供需双方自主协商定价。这被视作2013年能源电力领域市场化的最重要举措之一。

　　但是近日记者了解到，由于价格并轨后，煤炭企业和电力企业对于2013年度或中长期电煤合同价格的分歧比较明显，目前在一些地方已经出现电企和煤炭集团围绕煤炭价格的“角力”。受观望情绪的影响，3月14日，环渤海地区发热量5500大卡动力煤的综合平均价格报收622元/吨，比前一报告周期下降了2元 /吨。这也是该价格11个报告周期连续走跌。

　　2012年，虽然五大发电企业赚了个盆满钵满，但众所周知，主要是源于2012年煤炭价格遇到了前所未有的寒冬。假如煤炭市场价格再次走热，在没有长协煤的保证下，电煤顶牛势必重演，发电企业或再陷巨亏。

　　如果没有电价形成的市场化机制，电力产业链上的利益构成体将很难有动力继续进行电力体制改革。

　　“价格差异必然是形成竞争机制的最佳方案。”来自供电企业的基层管理者王海龙表示，长期以来，上网电价、输配电价、销售电价都由政府来指导。不管是发电企业还是供电企业都无权决定电价的涨幅，即使亏损，也要保证足额的发电量于供电量。而另一方面，我国目前所实行的电价种类繁多，价格最低的诸如农业灌溉，最低每度不足0.2元。同时又有诸如商业用电和非居民用电这些高电价，基本都在1元/度左右。最基本的居民用电在0.5元/度左右。但是这些电价又是由诸如三峡建设基金、电力企业维管费等组成。

　　王海龙认为，电力体制改革在实现价格市场化的同时，不能简单的一涨了之，更要在肩负社会责任的同时，引入多个竞争主体，通过竞争来实现服务升级，优胜劣汰。

　　眼下一个契机来自于新能源领域。3月12日，发改委公布了光伏上网电价的最新补贴标准，其中放弃以往“一刀切”的方式，针对地域和发电方式的不同提出了不同的补贴标准。这在业内人士看来，是在倒逼企业提高竞争力，最终依靠市场机制达到平价上网。

　　2009 年哥本哈根世界气候大会上，温家宝总理向世界承诺，到2020年单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降40%~50%。为了完成这一目标，只能降低火电投资额度，提高清洁能源比重。而在过去的很长一段时间内，包括风能、太阳能在内的新能源并网发电均处于难落实的局面。

　　“新能源发展属于能源局的管理范畴，电监会并入能源局后有望入改善新能源的上网问题。而绝大部分新能源企业从一开始就是在市场化的环境中成长起来的，这或许会成为推进电力价格改革的一个机会。”一发改委可在生能源协会专家表示。