聚焦地方：看四川电力改革难点何在？

　　2015年3月中共中央国务院印发的《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》(9号文件)，明确深化电力体制改革的重点和路径是：“在进一步完善政企分开、厂网分开、主辅分开的基础上，按照管住中间、放开两头的体制架构，有序放开输配以外的竞争性环节电价，有序向社会资本开放配售电业务，有序放开公益性和调节性以外的发用电计划;推进交易机构相对独立，规范运行;继续深化对区域电网建设和适合我国国情的输配体制研究;进一步强化政府监管，进一步强化电力统筹规划，进一步强化电力安全高效运行和可靠供应。”

　　看来电力体制改革仍是一个漫长的过程。根据中央9号文件提出的“继续深化对区域电网建设和适合我国国情的输配体制研究”的精神，结合四川实际，提出我对深化四川电力体制改革的几个基本观点。

　　一、四川电力体制历史的简要回顾。

　　新中国成立之初四川除大中城市外，广大县镇农村基本没有电。上世纪50年代四川农村即利用当地水电资源建设小型水力发电站，解决当地农副产品加工和照明用电。1963年四川省委为了解决盆周山区、丘陵地区农田灌溉用水问题，制定了“以机电提灌为主、提蓄结合、综合利用”的水利建设方针。1960年代，使用水利投资和采取“国家投资1/3、地方投资1/3、社队投工投料1/3”的“三三制”办法，动工兴建了24座总装机10.5万千瓦的骨干水电站和配套电网。为发挥地方丰富的水能资源优势，自力更生开发农村水电，发展地方电力奠定了扎实基础。

　　1965年四川省电网上划中央，并成立四川电管局(后改为四川省电力公司)进行管理，同时由水电厅(后改为水利厅)，对地方各级结合治水兴办的水电站及其配套电网、以及为趸售国家电力而兴建的输变电工程等，进行管理。1960年代以来，从省到县均建立了各级政府领导下的水利水电职能部门和负责地方电力建设与管理的机构，形成了完整的水利系统地方电力管理体系。国家电网和地方电网(简称大小电网)并存、中央和地方分别管理大小电网，是四川电力管理体制的基本格局。

　　1982年9月，邓小平同志在听取中央领导汇报说灌县(今都江堰市)一位县委书记提出，如果允许小水电自建、自管、自用，并在丰水季节实行低电价用电烧饭，就可以解决农村用电，带动农村经济发展。小平同志说：“中央、国务院给个政策，群众、国家都得利。这就是搞活，就是解放思想”。1982年11月，胡耀邦同志在福建考察小水电时提出，实行自建、自管、自用方针，开展100个中国式农村电气化试点县建设。国务院从1983年开始，决定在农村水电资源丰富的地区，主要依靠地方、群众的力量，积极发展农村水电，建设中国特色农村电气化，并分别以国发(1983)190号、国发(1991)17号、国办通(1996)2号文件部署“七五”建设100个、“八五”建设200个、“九五”建设300个农村水电初级电气化县。到2000年底，全国共建成农村水电初级电气化县653个，四川完成104个，占17.4%。2001年国务院批准“十五”期间全国建设比初级电气化用电水平更高的400个水电农村电气化县。到2005年底，全国共建成水电农村电气化县410个，四川完成65个，占16.3%。

　　改革开放以来，在国家电网规模不断扩展的同时，通过农村水电初级电气化县和水电农村电气化县建设，地方电力的电源装机规模和电网规模也不断扩大，四川始终保持了大小电网并举共存的电力体制格局。

　　在电力工业发展过程中，大小电网始终存在着矛盾，矛盾的实质是垄断与反垄断。通过上级政府和相关部门依据政策和法律法规规定协调、处理大小电网矛盾，全省大小电网并举共存、协调发展的格局始终未变。

　　以小水电自发自供为主的地方小电网枯水期和高峰时段电力不足，需要大电网调剂，长年以来，一些大电网供电部门，通过许诺增加供电指标、保证可靠供电或通过施加压力、不保证供电等，迫使地方政府将小电网交大电网代管，其供区市场被大电网上收，不少小电网的资产被大电网的“三产”企业低价收购。2005年底全省以县为单元的供电情况见下表：

　　在92个以地方电网供电为主县中，有5个县的地方电网被大电网代管;52个交叉供电县中，有22个县地方电网被大电网代管后改制为大网或其“三产”控股的供电企业，31个交叉供电以地方网供电为主县中，有11个县电网被大网代管后改制为大网或其“三产”控股的供电企业。

　　2005年后大网更加快了代管、控股股改地方小电网的步伐，目前全省主要由地方电网供电的只有29个县，其余全由大网供电企业垄断经营。

　　二、被大电网代管、控股股改的地方电网，在现今电力体制改革中应还原为地方电力企业。

　　自发自供和转供电为主的地方电网，本身就是独立配售电地方电力企业，作为公用输配电性质的大电网，不应该与独立配售电企业有资产联结关系，被大电网代管、控股股改的地方电网在电力体制改革中应还原为地方电力企业。

　　1998年开始的全国农网改造中，国家大电网最初坚持网改资金实行“一省一贷”，地方电网要改造必须交国网代管。经过艰苦工作，从四川开始获得农网改造“一省两贷”政策(1998年四川水电产业集团公司被国家计委批准为承贷主体，组织实施水利系统113个县地方电网农网改造，实行统贷统还，截至2002年底共完成了81亿元的农网改造投资任务)。大网直供县、代管县的农网改造国债资金(资本金)和银行贷款用还贷基金还贷后形成的农电资产，统统归大网所有，他们就是利用这部分资产来代管、上划、控股股改地方电力企业。

　　2002年国务院《电力体制改革方案》，要求厂网分开主要是指国家电力公司的发电厂和电网分开，在国家电力公司的厂网尚未分开的情况下，在农网改造中大网却要求地方电网实行发供分开，许多省区发供分开后地方电网交大网代管才安排网改资金，加上当时一些地方片面强调“国退民进”，迫使很多发供一体的地方电力公司进行所谓“改制”，出卖国有电站，留下电网交大网代管，然后大网以投入的网改资金进行控股股改，地方电力企业纷纷变成了“××县供电局”或被大网“三产或多经企业”控股的“××县电力有限责任公司”

　　……由于大网实施代管，导致四川省水电经营集团实施统贷的86个县高达67.5亿元的网改资产悬空，占首期实施授权经营资产81亿元的83%。

　　1998年以来国家对农网改造实行了以下政策：

　　——农网改造总投资的20%(资本金)，由中央财政安排国债资金转贷给各省(市、区)解决，其余主要由项目法人申请银行贷款解决。

　　——2001年6月朱镕基总理在四川考察后，决定将四川阿坝、甘孜、凉山三个少数民族自治州的农网改造资本金比例由20%提高到50%、

　　——为支持西部大开发，国家财政部以财建[2000]144号文，将中央财政转贷给西部省(市、区)的农网改造国债资金，全部转为中央财政对省(市、区)拨款。