【两会.能源】加大政策支持力度 助推分布式光伏快速发展

　　本次两会期间，全国政协委员、通威集团董事局主席刘汉元认真履行人民政协政治协商、民主监督、参政议政的职能，积极建言献策，参与国是，反映社情民意，并主要针对当前我国宏观经济“新常态”、光伏产业发展、国内消费环境与政企沟通等方面进行了认真思考和仔细调研，以政协提案及大会发言的形式提出自己的建议。

　　针对当前我国光伏产业的发展，刘汉元委员分别从分布式光伏发展、“渔光一体”化发展和西部光伏资源利用这三个方面，进行深入分析并提出实施建议。

　　“免税、补贴、简手续”

　　助推分布式光伏发展

　　对于分布式光伏的发展，刘汉元会员以国家能源局发布的《关于进一步落实分布式光伏发电有关政策的通知》和《关于征求 2015 年光伏发电建设实施方案意见的函》举例，认为相关政策措施的陆续出台，充分彰显了国家及主管部门对光伏产业发展的高度重视和大力推动。

　　但刘汉元委员同时指出，从实际情况来看，2014年我国分布式光伏电站仅完成了2.52GW装机容量，与8GW的预期目标相去甚远。因此，针对当前我国分布式光伏行业的发展面临的问题做出深入分析：第一，光伏行业尤其是屋顶分布式光伏及“渔光一体”等涉农光伏的发展，离不开广大民众的高度共识和积极参与，但当前主要推动力量尚局限在光伏行业及参与企业之中，广大民众的认识、关注度、参与度较为欠缺。虽说近年来国内各地成功并网发电的光伏项目不少，但与民众生活的相关性明显不足，大部分民众不知道光伏发电的积极意义和重要价值所在，加之环保和能源危机意识的缺乏，以及对关注和使用清洁能源的引导不足，使得一些地方的光伏项目“赔本赚吆喝”，甚至沦为形式大于价值的面子工程。因此，全社会目前还没有形成一种自下而上、源源不断的产业发展推动力，这既不利于我国分布式光伏电站建设目标的完成，也不利于整个光伏产业的长远发展。

　　第二，缺乏足够的投资吸引力。按目前市场行情价，安装一套3KW屋顶光伏电站需接近3万元的投入，据测算，以国家现有政策计算，包括资金成本等，一套家庭光伏发电系统的理论动态回收期约在14至16年。同时，目前部分省份的电网公司仍按17%的增值税率在代扣增值税，按此计算，则其静态回收期将长达11年，动态回收期长达18年。因此，从农户投资的角度看，购买一套屋顶光伏电站设备，投资价值明显不足，缺乏足够的吸引力。

　　第三，补贴资金与并网手续存在制约。从农村家庭分布式光伏电站的实际推广来看，除江苏省能按月发放脱硫电价及国家补贴，并及时发到农户卡上外，其他地区如安徽合肥和河南汤阴等则是先发放脱硫电价部分，国家补贴则推迟一段时间发放，这种情况在一定程度上制约了农户对参与屋顶分布式光伏的积极性。同时，备案并网验收程序亦过繁琐。目前安装一套屋顶分布式光伏电站，需先到当地电网公司申请备案，经同意接入后，再找具备安装资质的公司进行安装，而安装完成后，再向电网公司提出并网申请并验收合格、与电网公司签订购售电合同等。如此繁琐的流程手续，在相当程度上制约了针对广大家庭用户的分布式光伏电站的建设和发展。

　　因此，为了加速我国分布式光伏的发展，合理解决分布式光伏发展中出现的问题，刘汉元委员提出建议：第一，尽快实行分布式光伏发电增值税全免政策。财政部在2013年就已发布财税【2013】66号文件，自2013年10月1日至2015年12月31日实施“光伏发电增值税即征即退50%”的政策。虽属利好，但在实施环节却存在争议，如政策实施时间过短、存在扣除光伏补贴增值税问题、个人不具备开具增值税发票的资质等。为充分鼓励利用太阳能光伏发电，促进光伏产业健康发展，亟待出台新的财税扶持政策。针对分布式光伏增值税问题，我国仅有部分省份走在前面，如江苏省电网公司从2015年起即不再对农户销售光伏电站所产生的电力产品代征增值税，大大提高了农户的收入，增强了其参与家庭分布式光伏建设的积极性。因此，建议国家适度扩大赤字规模，以更大的决心、力度和投入来支持分布式光伏产业的前期发展，尤其是在并网难、开发票难等问题加快解决的基础上，及时出台相关政策，直接在全国范围内实行“分布式光伏增值税全免”政策，从而扫清分布式光伏发展的主要障碍，简化手续和流程，降低企业推广成本，增加用户收益。这对我国光伏行业将是又一次重大利好，将直接打通分布式光伏产业发展的“最后一公里”困局。

　　第二，落实光伏电价补贴，适当调高前期标杆上网电价。为更好地推广可再生能源，很多国家均针对性地出台了多种政策予以扶持和优化。如日本政府在电价补贴方面推出了一系列政策来促进光伏产业发展，德国在上网电价机制转型方面引入市场竞争机制。因此，结合国内现状与国外先进经验，建议由国家能源局牵头，在全国日照条件好、屋顶条件好的农村建设光伏示范小区，在进一步细化分布式光伏电价补贴落地政策的基础上，将示范小区标杆上网电价直接明确为1.3元—1.5元/度，并持续一定年限，随后根据执行和推广情况逐步降低。如用户的内部收益率达到13.5%—16%以上，静态回收期6—7年，动态回收期7—8年，将大大增强对用户的投资吸引力，从而让市场从供应驱动一举变成消费驱动，提升民众的参与度，并有效降低过程中权力寻租、藏污纳垢的可能性。

　　第三，简化光伏项目建设和审批流程。在施工安装方面，分布式光伏电站所需的技术含量并不高，甚至不比家用空调安装复杂，完全可以由具备基础电气知识和技能者按电力部门审定的施工安装图自行操作，建议国家简化操作流程与安装难度，化繁为简，合多为一，从而降低家用分布式光伏电站安装施工的资质要求，提高执行效率，降低操作成本。同时，在项目竞标资质、竞标规模、投标电价、项目建设周期、开标及截标日期等做到规范统一，并在光伏项目的入口和出口于全国范围内形成一个统一透明的机制和平台，降低职务寻租和社会贪腐的可能。同时，建议出台全国统一的并网服务流程，简化相关手续，并建议各省市尤其是太阳能资源富集的省市，成立分布式光伏建设服务办公室等联席办事机构，由能源主管部门牵头，国土、规划、房管、电力等部门参与，及时出台并明确当地的光伏电站开发流程，统一梳理、汇总发布可开发屋顶和土地资源信息，按照政务公开的要求进行全面公开，一站式为企业做好政策解释等相关服务。

　　让光伏走进渔业

　　提速“渔光一体化”

　　在“渔光一体化”的发展问题上，刘汉元委员认为，我国具备大力发展“渔光一体”的基础和条件。2014年9月2日，国家能源局发布《关于进一步落实分布式光伏发电有关政策的通知》，其中提到，应因地制宜利用废弃土地、荒山荒坡、农业大棚、滩涂、鱼塘、湖泊等建设就地消纳的分布式光伏电站，鼓励分布式光伏发电与农户扶贫、新农村建设、农业设施相结合，促进农村居民生活改善和农业农村发展。因此，为充分利用土地与空间资源，实现鱼、电、环保三丰收，有效防止大气污染，我国可在丰富的养殖水面上架设光伏组件进行发电，形成“上可发电、下可养鱼”的创新发展模式，既能充分利用空间、节约土地资源，又能利用光伏电站调节养殖环境，还能优化地区能源结构、改善环境，并可提高单位鱼塘产量、增产增收，在水产养殖和光伏产业上实现领域共享。这种模式，即被称为“渔光一体”模式。在我国中、东部地区大力发展“渔光一体”，既可就地并网，减少电能输送带来的损耗，又具有发展“渔光一体”的广阔水面资源。尤其是东部地区人口稠密、土地资源稀缺的现实，让大规模建设光伏电站成为难题，而“渔光一体”模式充分利用水面资源，具有巨大发展空间，使东部地区大规模发展光伏电站切实可行。

　　但同时，刘汉元委员指出，“渔光一体”模式在发展过程中又存在以下主要障碍：第一，土地性质制约。东部地区传统的成片鱼塘，大多数属于农用地，水面上不能安装太阳能等固定周期较长的建筑物，虽然在鱼塘上面安装光伏发电板并未改变池塘养鱼的性质，但目前在办理“渔光一体”的审批手续中，涉及到征地、土地租赁等手续时，最先考察的就是土地性质。地块考察结束后还需到当地国土局查询最新的土地利用政策、土地性质现状以及土地利用规划，以确定是否符合政策、规划等要求。按照《土地管理法》和国土资源部颁布的《土地分类》的规定，“鱼塘、农业大棚”属于农用地范畴，农用地是指用于农业生产的土地。因此，“渔光一体”在推广时，须依据土地利用总体规划、土地利用年度计划以及国家规定的审批权限报批，因此会造成“渔光一体”项目在推广拿地的时候，部分地方的国土部门不同意在鱼塘尤其是新建渔场上建设光伏电站的问题，大大限制了“渔光一体”的发展，有悖于国家进一步落实分布式光伏发电的相关政策，甚至还会造成部分政府官员权力寻租的可能。

　　第二，“渔光一体”科研经费投入不足。首先，目前“渔光一体”项目另一主体渔业养殖还未得到足够的重视，比如池塘安装光伏电站用于固定光伏板的水泥桩会对捕鱼造成一定的影响，而目前所有的“渔光一体”池塘在设计过程中均未考虑这一因素。其次，目前从事“渔光一体”的企业多为单一的新能源企业，缺乏水产养殖方面的专业团队。“渔光一体”条件下会对养殖水体的水生水化条件产生一定的影响，因此，选择适宜的放养模式对于“渔光一体”养殖成功十分关键，然而这方面的资料在国内外还很缺乏，需要研究。“渔光一体”作为一种新的分布式光伏模式，还处于发展初期，再加上国内能够同时将光伏发电与渔业养殖一体结合的企业凤毛麟角，目前有部分企业以“渔光一体”的名义获得了部分项目开发权，却并没有有效地实现水产养殖和光伏发电的结合，甚至损害了渔农利益和渔业效益，减少了水产养殖产出，明显违背了国家支持、鼓励“渔光一体”项目发展的原则和初衷。由此可见，“渔光一体”池塘养殖模式研究，水质、水生影响情况研究等引起的重视程度还不够，国家相关的科研经费投入不足。

　　因此，刘汉元委员建议，第一，加大土地政策方面的支持力度。“渔光一体”作为一种新的分布式光伏应用和发展模式，是打造光伏农业产业链一体化模式的重要基础，但该模式的发展深受土地使用性质的制约。建议国家农业、国土、能源等相关部门，联合牵头并针对“渔光一体”项目实施中的土地使用性质问题形成指导性意见，对开展渔业生产和光伏发电的鱼塘进行备案并视为农用地范畴，促使渔业生产和光伏发电两不误，从而解决“渔光一体”项目实施时在土地使用中的瓶颈问题。我国现行《土地管理法》规定，农村集体建设用地不可直接用于商业开发，要先由国家征用变更为国有土地之后再通过公开招拍挂走向市场，而在未来的集体土地改革中，建议农村集体建设用地突破既有体制瓶颈，获得直接入市交易的空间，实现城乡一体化的土地市场机会。同时，针对确权的农民个体土地，需要尽快完善土地流转相关法律法规，明确土地流转中各主体的权利和义务，特别是明确土地流转的自主权力，允许百姓和企业直接进行流转对接。

　　第二，不断完善“渔光一体”运行机制。建议国家和地区能够与本地实际特色结合，不拘泥于传统模式，创新为先，联合相关行业龙头企业，明晰政策边界，直接投资或导入“PPP模式”公私合伙制　，建设一批“渔光一体”的示范型工程项目。采用公司运营模式，涵盖渔业产品的生产、包装、仓储、运输等各个环节，并结合分布式发电收益，然后打包出租给农户。这样不仅可以打消农户对建设风险的顾虑，更可进一步提高农民可支配收入。与此同时，在充分考虑政策允可并兼顾光照、土地资源条件的前提下，建议简化农村分布式光伏发电站的审批流程，提高项目审批和建设效率，并通过市场化机制保障农民持股增收，参与项目建设、后期维护等利益分享，提高广大农民流转鱼塘的积极性和自主性。建议给予此类项目更多的融资支持，设置融资扶持资金，并优先分配光伏指标。

　　第三，加大国家层面的“渔光一体”研发投入。“渔光一体”模式尚属发展初期，而相关研究领域包括光伏发电、水产养殖、微生物学、水化学、设施渔业、土建工程等众多学科。目前部分研究尚停留在企业自主自发研究层面，国家相关的研究及科研经费投入不足，如对“渔光一体”池塘养殖模式以及水质、水生影响情况研究等还远远不够，这就需要国家及主管部门站在战略高度和长远角度，给予相应的政策支持、引导和经费上的投入。如可由有资质的企业、国家科研单位、大专院校联合组建研究小组，联合攻关制约“渔光一体化”发展的众多问题，建立示范试点基地，国家进行研发资金扶持。以真正解决该模式在实际运行中遇到的困难和技术瓶颈，从而形成政府、企业上下协同与合力，确保我国“渔光一体”发展模式无论在土地资源高效利用、国家粮食安全、食品安全、“三农”问题解决、老百姓致富增收，还是我国能源安全及环境保护、生态建设等方面早见成效。

　　充分利用西部光伏资源

　　缓解能源危机改善生态环境

　　刘汉元委员从我国能源供给和环境、生态问题入手，分析指出，随着我国经济的快速发展，能源消耗逐年攀升，化石能源导致的环境破坏日趋严重，排放的大量二氧化碳和粉尘给我国生态环境带来巨大威胁，全国性的雾霾天气频繁出现，超过70%左右的城市已无法达到环境空气质量标准，对全国人民的生产、生活及身体健康造成了巨大冲击和危害。照此下去，如果我国GDP再翻两番，每年消耗高达40亿吨标煤，将消耗相当于今天近3倍的煤炭量，即超过100亿吨;如按照今天的经济再发展30年，我国煤炭消耗将达到1200亿吨甚至2000亿吨;未来15—20年，我国石油消耗总量也将达到今天的两倍之多。到那时，将没有足够的能源来供给并确保我国经济的可持续发展，各类环境、生态问题将更加严峻，人类生存甚至连呼吸都可能遭遇困境。因此，大力发展新能源，已成为21世纪全球经济发展的制高点，真正把新能源产业发展起来、活力激发出来、动力释放出来，中国的能源安全问题才有十分光明的前景。

　　本着在新能源发展问题上敢于打破旧观念，实现政策制度的大胆革新，超常规大步前进的精神，刘汉元委员进一步指出，我国中、西部地区具备东部和沿海地区所不具备的独特优势，尤其是幅员辽阔，人烟稀少，拥有广阔的沙漠、草地、戈壁，光照时间长，太阳辐射强烈，太阳能资源十分丰富，每年我国陆地地表吸收的太阳能，大约相当于2.4万亿吨标准煤的能量，相当于2014年全国能源消耗总量38.4亿吨标准煤的600多倍。我们仅利用光伏资源十分丰富的西部国土1%—2%的天空，即可发出我们今天一次能源的消耗。以西部地区的西藏为例，幅员面积120多万平方公里，人口287万，是我国太阳能资源最富集的地区，每年达2333千瓦时/平方米，位居世界第二，仅次于非洲撒哈拉沙漠，比光伏发电利用较多的德国、日本、意大利等国光伏资源条件优越得多，具有巨大的开发潜能。同时，光伏电站以其较短的建设周期、低廉的维护成本，将成为国家“西电东送”工程稳定而重要的直流电力来源，并可省略起始端的变流环节，降低能源损耗。此外，我国还具备12亿千瓦电力装机总量的全世界第一电力网络，在此基础上，叠加白天光伏发电10亿千瓦，足以支撑未来中国10年甚至20年总的能源消耗，又不增加煤炭燃烧，完全用增量叠加白天丰富资源复合的方式来进行跨电网的建设，既可保证存量的利用效率，又能够提高和改善新增量的建设水平和清洁能源的发展比例，同时又可作为我国现在及未来拉动经济建设的一驾重要马车。

　　同时，刘汉元委员还表示，太阳能光伏产业作为一个市场规模大、产业辐射面广、拉动效应明显的朝阳产业，充分利用我国中西部地区大量沙漠、荒山丰富的太阳能资源，将中、西部地区建设成为我国未来的清洁能源基地，既是四川、青海、甘肃、内蒙古、新疆等中、西部地区经济发展的需要，也是东、中、西部能源平衡自身的需要。以我国西部太阳辐射特别强的地区来考虑，我国国土面积每年每亩所获得的电能基本处于5万-10万度的水平区间，如果电价以1元标准计算，则1亩土地可以创造5万-10万元人民币的财富价值。土地财富输出的大幅提升，产业发展带来的巨大经济效益，对中、西部地区的和谐稳定、民族政策的落实、当地居民的长治久安、环境治理和水土保持、老百姓增收致富，促进我国经济发展升级转型、增长方式的转变都具有重要意义。

　　因此，刘汉元委员建议，无论从我国能源安全供应、环境安全保障、中西部地区经济发展，还是从转变经济发展方式的内在要求出发，我国都应把西部丰富的光伏资源作为我国重要的能源供应战略选择，尽快确定我国西电东输的骨干网络，加大“十三五”期间的“西电东送”骨干网络建设，加速推进西部以光伏发电为核心的国家新能源基地建设，从而使太阳能这种最经济、最清洁、最环保的可持续能源真正惠及全国人民，逐步形成我国和平崛起的永续清洁能源供应基地，缓解我国资源压力，确保我国能源战略安全和生态环境长治久安，基本解决我国未来的全部能源消费问题，并成为拉动内需、支撑我国经济可持续发展的主要动力源泉之一。尤其是在地球环境日益恶化的今天，快速崛起的中国应该担当起保护人类共同家园——地球的重任，大力发展光伏产业，在世界范围内树立保护环境和节能减排典范，这不仅对国家能源部署和经济可持续发展有重大贡献，还能体现出我们泱泱大国风范，在世界面前展现出中国作为一个负责任全球大国应有的道义和责任感，也是我们树立世界道德水平和良好形象的最佳切入点。