国外监管制度的演变和中国的改革实践分析

引   言

    20世纪80年代以来，全球性的经济市场化和自由化运动，使“放松监管（de-regulation）”成为公共政策讨论中的主流话语。尽管监管作为政府干预市场交易和企业行为的方式具有100余年的历史，但是，它一直持续遭受部分经济学家的嘲笑和诟病。事实表明，20多年前发端于美国的“放松监管”运动，已经滥觞为一场全球化的潮流，而且成为发展市场经济的共识。随着技术进步、信息传输成本的降低和社会经济活动透明度的增强，监管制度改革已经率先从那些市场失灵最为明显的领域、且具有自然垄断特性的网络型产业取得突破。更有甚者，在发达的市场经济国家中，监管已经从简单的经济性监管扩展到广泛的社会性监管，成为政府有效干预经济运行和社会发展的手段。1997年OECD在关于工业化发达工业国家监管体系改革的报告中指出:“本世纪监管型国家（regulatory state）的出现是发展现代工业文明必不可少的一步。监管帮助政府在保护广泛的经济和社会价值方面获得了巨大的收益”。近年来，由美国安然公司破产等一系列破坏市场运行规则的事件所引发的讨论和制度建设，使我们不得不承认，现代市场经济发展依靠政府与市场和谐的双人舞，其中政府的监管是市场有效运作的基本保障。从新制度经济学的角度看，政府的监管是交易合同中第三方强制性实施的一种机制，它同法庭、自律组织等其它第三方合约执行机制具有相同的作用和不同的成本，成为市场经济制度体系的有机组成。因此，监管问题的本质，是政府与市场的关系。

    目前，我国正进入完善社会主义市场经济体制的进程之中，在不同程度上存在着市场失败和政府失灵。因此，进一步推进经济体制改革和制度建设的核心，是政府如何继续从包揽一切社会经济事务中实现有限退出，按照适应生产力发展的要求重新构造政府与市场的关系。在一些已经开始市场化的领域，市场失灵和潜在的市场失灵已经开始出现，政府监管如何跟进？政府如何发挥维护竞争秩序和保护所有利益相关者利益的作用？我们如何在本土经验的基础上合理借鉴发达国家监管制度改革的经验，进行制度创新？本文试图从新比较经济学的角度探索解决上述问题的逻辑途径和实践路径。

一、从广义制度的角度理解监管的作用

    1、监管的概念和本质

    “监管”（regulation）是一个难以精确定义的概念，引起了众多学者，特别是中国学者对监管理解的巨大差异。Spulber在《管制与市场》中，对有关监管概念的不同理解作了充分的评述和综合，给出了一个监管（管制）的定义：“监管是由行政机构制定并执行的直接干预市场配置机制和间接改变企业和消费者的供需决策的一般规则或特殊行为”。

    从起源上看，监管最初起源于地方政府对垄断业务的干预与控制，并随着市场的扩展而上升到全国性的监管。解决市场失灵有国有垄断经营和私有经营加政府监管两种不同模式。大多数欧洲国家都选用铁路的国有化，但美国采用私有企业垄断经营的模式，由授权的专业化监管机构按照严格的监管原则和程序进行监管。针对不同行业的不同技术经济特征，这种专业监管主要对企业的定价、服务条件和服务质量等进行严格的管理，以保护消费者利益不受垄断运营商的侵害。早期的监管主要是经济性监管，监管的范围主要包括市场准入、投资、价格、收益、技术标准、服务质量等。其后，这些源于特殊行业的政府专业监管方式逐渐从公用设施经济领域扩展到金融、环境、卫生等其它领域，并成为了以美国为代表的自由市场经济国家制度安排的重要特征。

    从组织机构上，这种美国式的监管机构，由国会授权，独立于政府行政部门。监管规则、监管程序和组织架构一般都需要专门的立法，其运行需要有专门的机构，专业人才，公正透明的程序。同时，要建立一定的制约机制，保证监管机构不会被利益集团收买，成为被监管者的俘虏。监管是在不存在市场最优解的前提下，由政府替代市场的一种次优制度安排，这种监管保证了产业发展和服务供给，证明是现代经济发展的一个必要手段。

    随着技术进步、交易复杂化和市场扩展，关于市场运行中政府监管的理念、程序、手段和组织形式，逐渐拓展为政府参与矫正市场缺陷的一种一般方式，从理论分析到政策实践上都超出了原来的特殊领域行业监管的范畴。在OECD的论坛材料中，监管被定义为包括由政府授予监管权力的所有非政府部门、或自律组织所颁布的所有法律、法规、正式与非正式条款、行政规章等，是政府为保证市场有效运行所作的一切。对监管在现代市场经济中的地位和作用，可表达为：所有市场经济国家中，政府对经济的干预都只作三件事，即“收稅、花钱、监管”。

    现代市场经济国家中，组织化的市场的出现推进了交易活动的扩张，市场成为资源配置的主要手段。由于不完全竞争、不完全信息和外部性等原因造成市场失灵，导致了作为一种外部干预的政府监管的出现和发展。需要强调的是，这种监管是基于规则的监管，是政府按照合法的程序和透明的规则对企业交易活动进行的干预。这种基于规则的干预，使所有利益相关者的利益都得到保障，各种交易得以正常进行。监管是维护市场规则的重要力量。美国“监管研究中心”主任、著名的监管研究专家Robert W. Hahn指出：“经济学家一般都同意监管在现代市场经济的作用。如果没有显著的‘市场失灵’，那么政府就不应该干预。如果市场失灵严重，且有充分的理由相信监管能够改进效果，那么政府就应该干预”。这是一个对监管的作用有一定程度保留的谨慎判断，反映了经济学家已逐步达成的共识。[Page]

    Bartle等人在研究英国和德国作为监管型国家的比较中，对监管的定义可以准确概括监管的作用：
    Ⅰ 市场失灵（特别是在某些行业中的网络效应所导致的自然垄断）要求监管干预以克服其负面影响。在某种意义上监管实现着替代功能――在非竞争性的过程中，监管是竞争的替代物。在英国的公用设施行业里，最出名的手段就是价格监管。对价格进行控制并不是为了指定一个“市场价格”，而是创造一种诱发高效和创新行为的激励机制。
    Ⅱ 监管还要超越替代功能以推动未来自我运行的竞争性市场的产生。这一手段可以被称为“主动监管”，它的意图在于，当竞争发育充分时监管就可以被解除了。基于这种理解，监管具有不断转化的特性，是一个有时限的过程。
    Ⅲ 监管还涉及到公共服务目标的实现，例如环境标准、提供安全和货币价值。尽管在可能的情况下要尽量采取市场导向的干预手段，但核心在于这样一种信念：某些公共服务目标并不能通过市场机制实现，因此干预是必需的。

    监管的本质是政府与市场的关系问题。能够促进经济发展和社会进步的政府监管，同一般的缺乏约束的政府行政行为不一样。现代监管的特征，一是基于规则，二是同政府保持距离。监管首先是在市场经济环境中发育、用以弥补市场缺陷的一种行为和过程，监管产生的环境就强调了这不是简单的命令与控制，而是政府在协商各利益相关者的利益立场后确立监管规制和程序，授权相关的机构（监管者）负责规则的实施。另外，与政府直接建立国有企业以弥补市场失灵不同，监管是政府建立规则后授权一个独立的机构执行规则。这种保持距离型的监管体系的设立，目的是保证监管的公平性，将政府随意的行政干预降低到最低。

    但是，围绕中国的监管改革，对监管的认识存在着种种误区。一是简单地将监管理解为“监督”和“管理”。随着市场经济在中国的迅速发展，相关的制度建设难以迅速到位，市场秩序混乱，这就要求政府加强法律体系建设和加大执法力度，要“加强市场监管”以维护基本的市场秩序、保证市场的有效运作。在大多数政府官员的理解中，监督和管理是传统行政管理方式在市场化条件下的集成和延伸，并没有理解“监管”是对市场失灵的补充，并没有理解“监管”要求的是政府机构按照规则进行对市场交易的干预。在传统的体制下，政府的行政行为不受约束（我们至今没有行政程序法），政府的决策具有随意性。如果说这种安排在政府主宰了一切生产活动的条件下是“激励相容”的，那么在市场经济条件下政府行为却必须建立在明确的规则基础上。所以，市场经济中政府应该具备的监管功能，并非传统的政府随意行政干预，而是基于规则的专业化干预，“此监管”非“彼监管”。部分政府官员简单地将“监管”理解为“监督＋管理”，强调要加强市场监管，实际上是为政府无约束的行政干预寻找合法性。

    另外一种认识是否定监管的作用。上世纪70年代兴起的对监管的经济学分析、80年代以来美、英的放松监管运动，加深了我们对监管的理解和认识，但也导致部分人简单地认为监管是无效率的，应该加以根除。特别是基于我国目前政府行政性管理过多、过宽、低效，限制了市场的发育发展和充分提高效率的状况，人们容易将一切不合理的行政管理程序和制度都归结为政府监管，从而在根本上否定政府在经济运行中的作用。无论是发达的市场经济国家还是发展中国家，政府的有效监管都是市场得以有效运行的前提。放宽和解除对市场准入的限制或监管是全球性的趋势，但放松监管的范围和力度取决于具体的产业领域，更取决于一个国家市场经济发展的阶段和基本制度环境，包括其法律体系。放松监管、特别是放松经济性监管是合理的，但没有哪个国家可以完全放弃经济性监管，更不用说社会性监管。

    过去20多年欧美发达国家所经历的放松监管运动，实际上是监管体系的再造过程，是在新的技术水平、市场格局和制度环境下对政府监管机构职能的重新定位和全面调整。对监管体系演变的分析，必须置于一个国家总体的制度环境中考虑，因为监管体系本身就是市场经济制度安排的重要组成部分。

    2、制度体系中监管的位置

    现代发达市场经济国家的兴起证明了制度的重要性。正是由于有效制度――广义的制度环境和具体的制度安排――的存在，使社会交往和经济交易的主体对各种交往和交易存在稳定的预期，社会和经济活动才得以正常进行。需要再三强调的是制度可以是正式的法律和组织，也可以是非正式的自律、互补性的补偿契约和传统的社会规范。政府的监管，显然属于这种广义的制度范畴，其具体的内容和形式，必须能够与其它制度要素协调、和谐，整体的制度才能够具有增进市场的能力。从有机的制度整体观念出发，可以更准确地理解欧美发达市场经济国家制度安排的共性和差别，分析监管在市场经济的制度环境中的准确位置。

    具体的制度安排同一个国家的发展历史有关，同其文化传统、习俗、宗教等所创造的社会资本有关。根据过去数百年人类社会经济发展的历史和全球化环境下不同国家的制度安排，市场经济制度可以大致分为四种基本的制度安排，即市场自律（或个人自我维持）、独立法庭的私人诉讼制度、政府监管和国有垄断。这种排序形式上体现了从无序（私人秩序）到有序（国有独裁所代表的绝对秩序）方式的排序方向，沿此方向，私人秩序自我维持的力量有所下降，第三方（法庭—监管—国有企业）的干预不断加强。每一种状态都表示不同国家在不同时期保护私有产权、维系市场交易的制度安排。因此，制度设计的核心问题就是对控制无序状态和政府的社会成本进行权衡取舍，然后找到能够有效保护私有产权的制度安排。[Page]

    就特定国家在特定时期的制度选择而言，一个国家的历史文化传统、地理位置、民族构成、自然禀赋、经济发展阶段等社会资本共同构成了其制度选择的静态约束条件。在这一约束条件下，不同国家在同一时期会出现不同的制度安排以保护私人产权。例如12、13世纪英国和法国都是在各自的约束条件下建立了完全不同的法律制度（普通法和大陆法）来解决产权冲突问题。

    在这一新的比较制度分析的框架下理解世界上不同国家制度安排的多样性时，最关键的问题是理解特定的制度安排所产生的历史背景。对于由特定时期的社会资本决定的静态约束条件不同的国家来说，对私有产权的保护效率会有很大差别，从而对国家的经济发展产生了重要影响。始于100多年前的美国进步运动，是从私有秩序和独立法庭制度走向政府监管的一个过程。20多年前英国的国有企业民营化和监管制度改革，则是从国家直接干预的一种集权的制度安排向基于规则的监管体系的过渡（从社会主义式集权走向基于规则的监管）。

    在过去200多年市场经济历史中，不同的国家有不同的监管制度。对现在能够观察到的多种监管制度和制度形态的分析，必须根植于其不同的历史进程中。

    3、监管型国家的兴起

    “监管的历史是不断变换政府行为的重点和焦点的过程”。自1887年美国第一个联邦级的独立监管机构产生以来，监管机构在美国经济运行和社会发展中的地位和作用不断演进，监管范围扩大，监管的重点逐步从经济性监管过渡到社会性监管，监管的效率不断提高，推动了美国成为最发达的现代市场经济国家。由于监管作为约束市场主体行为的一种重要和有效的手段、以及监管机构在美国社会经济运行中的重要作用，在发达的市场经济国家中，美国又被称为监管型国家。

    在政治学研究者中，认为监管型国家是一种与福利国家（Welfare State）不同的制度环境和治理机制。福利国家通过直接拥有生产手段（建立国有企业）提供公共服务和实现其它社会目标；而监管型国家则依靠私有企业作为市场经济的最基本活动单元，这些各自追求自身利益的企业主体在公共机构按照一定的规则进行干预和约束下从事生产和交易，即接受监管。

    欧洲的福利国家，政府在经济和社会事务的管理方面扮演直接参与者的角色。在经济上，政府拥有包括基础设施在内的大量的国有企业，通过国有企业实现部分社会经济目标；在社会事务上，政府维持高额的社会福利开支，减少社会贫富差距。福利国家区别于监管国家的本质特质是政府干预经济和社会事务、特别是经济事务的方式，其中尤以政府开办大量的国有企业为典型特征。以美国为典型代表（与之相似的是加拿大）的监管国家主要有如下特征：主要依靠市场机制配置资源，如在网络型公用设施产业领域实行政府监管下企业独立运作；即使必须由政府提供的公共服务，政府也往往利用采购的方式实现，同时政府对企业和生产的干预通过独立的监管机构实施。监管机构主要由具有专业知识的人士组成，以公开的程序按照法律授权对行业实施专业化监管是监管型国家模式的核心。

    Sappington和Stiglitz比较了国有企业和被监管企业在控制机制上的区别。在国有化模式下，一般的治理模式是按照“政府－企业董事会－企业管理层－企业雇员”之间线性委托代理的方式进行，在政府和企业董事会之间，司法可以进行干预。在监管模式下，委托代理关系除了保留“政府－监管者－企业董事会－企业管理层－企业雇员”的主要路径外，增加了“股东－董事会”、“债权人－董事会”的约束，同时司法机构分别对政府、对监管者和对债权人独立行使监督和制约的作用。比较监管型国家中民营企业运作同福利国家实施的国有企业运行机制，欧洲学者Majone认为两种治理模式都有存在失效的可能（表-1）。

    表-1：欧洲福利国家的国有企业模式同美国的政府监管模式之间的比较

资料来源： Majone (1994：79 ，table 1)。

    从一定意义上讲，管制下的垄断和国有企业的垄断在许多方面都类似。但是最本质的区别是，政府可以通过国有企业实现包括经济发展、技术进步、就业、区域经济发展、收入分配和国家安全等多重目标。相比之下，政府监管下的企业运作，是通过政府监管克服由于不完全信息、外部性、规模经济等导致的市场失效，从而提高效率。这种经济性监管的效率一直是崇尚市场竞争的经济学家所关注的重点。随着技术进步加速、市场范围扩大、分工程度深化，一方面对政府有效监管的需求增加，另一方面也要求对政府监管的方式和重点进行调整。过去20多年中，美国进行了放松经济性监管、加强社会性监管的监管改革，并加强了对监管机构的监管程序和效率的管理，使市场化改革对提高资源配置效率的优势日渐凸现。所以，以美国为代表的监管模式，逐渐被欧洲国家所采用，形成了全球性的放松监管和监管改革运动，并导致了欧洲开始从福利国家向监管型国家转型。[Page]

    目前许多国家正在进行监管体制改革，主要是解决现有监管体系的一些缺点，特别是传统监管机制下的垂直命令和控制机制容易导致监管者被俘获、市场效率低下。另外，美国的监管模式，过度依靠复杂而缺乏灵活性的法律体系和诉讼机制，没有充分利用行业自律组织等在解决冲突方面的作用。所以，发达市场经济国家的监管改革，开始从垂直化的命令与控制机制转向建设由政府行政部门、独立监管机构、行业自律组织、消费者权益保护组织和法庭适当介入的现代监管体系，实现从“干涉主义”向“监管治理”的转变，同时也从“监管国家”走向“后监管国家”。

    值得提出的是，以日、韩为代表的东亚国家发展模式一直是现代生产经济发展中的一种独特模式。日本不象欧洲国家那样由大量的国有企业实现政府的多重目标，同时不象美国那样政府与企业间、企业与企业间的关系通过复杂的法律来约束，而是在强调市场竞争、特别是参与国际竞争的同时，注重政府与企业之间的紧密关系、强调企业集团内的共生关系。这种模式既不同于美国的监管国家模式、又不同于欧洲的福利国家模式，而被Johnson定义为“发展型国家（developmental states）”。由于日本的经济发展在过去10年中显出了疲软和停滞的态势，人们开始反思日本模式在经济发展到一定阶段后是否还是最有效的制度安排。有研究认为，日本的制度模式最终也将向监管型国家转变。

    在关于监管体系的讨论中，人们似乎达成了这样的共识，即基于市场的监管型国家将是市场经济发展中的常态。但Djankov等经济学家似乎认为，虽然不同的国家在不同的阶段会有不同的制度安排，但这种以市场为基础、以政府监管对市场进行干预和补充的模式将是多种各种制度安排的收敛点。

二、发达市场经济国家监管体系演变

    1、美国监管型国家的崛起

    美国是现代监管型市场经济国家的原型。从建国开始，美国就崇尚自由竞争的市场经济，并依靠独立的法庭和私人诉讼维持经济的有序竞争。但是随着技术进步推动的分工深化和交易复杂化，市场的规模和深度迅速扩张，独立法庭和事后诉讼的制度安排难以保证市场能够促进有效竞争，导致政府监管的出现，对企业行为进行事前的干预。一般认为，1887年美国国会为监管铁路行业而成立的联邦监管机构“州际商务委员会”是美国作为现代监管国家崛起的起点。政府监管制度的建立，标志着政府开始直接对经济事务合法干预。美国的监管从建立之初开始就是按照规定的规则和程序、以有限手段对被监管企业行为进行主动干预，但这已经背离了其依靠法庭、按照事后诉讼的方式进行干预的自由放任的理念。

    （1）进步主义年代监管的兴起

    铁路是最早的具有一定的自然垄断特征的网络型产业，难以形成有效竞争，在没有监管环境中很容易损害消费者利益，因此产生了对铁路企业进行监管的需求。欧洲许多国家对这一产业从开始就选择了国有国营的模式，而美国却允许私有企业获得铁路经营的特许。美国的自由资本主义到19世纪末发展到垄断资本阶段，拥有市场垄断力量的大企业限制了自由竞争，降低了市场配置资源的效率，并开始对工人的安全保障和对消费者权利产生了负面影响。虽然美国从一开始就建立的法律框架和独立法庭制度能够对“攫财大亨”们的行为产生制约，由于法官很容易被收买，所以人们寻求更加有效的手段保证市场竞争能够起作用。这就要求政府和法律对大企业的垄断行为进行干涉，对国家的经济关系进行调整。这便是发端于十九世纪末的美国进步运动，它推动了政府解决市场运行中出现的种种经济和社会问题，导致了美国作为一个监管国家的兴起。

    1869年成立的马萨诸塞州铁路委员会,被认为是成立的第一个有效运作的专业化监管机构。其后几十年间，美国各州逐步建立了监管机构，主要对铁路、供水、电力等网络型公用设施进行专业监管。但对美国作为一个现代工业化国家的崛起具有决定作用的是联邦级监管机构的成立，这些机构促进了国内统一市场的形成，在扩大市场范围的同时保证了市场竞争的有序进行。

    在1887年到1934年罗斯福新政之前的40多年间，联邦政府成立了许多独立的监管机构，对跨州的商务活动进行监管。最早成立的州际商务委员会负责对跨州的铁路运营实施监管，包括安全、运价、对铁路业务的公平使用等。1890年，国会通过了谢尔曼反托拉斯法，禁止“限制贸易的合伙共谋”和试图的“垄断”。其后陆续成立了联邦电力委员会、食品和药品管理局，这些监管机构都是得到国会授权，主要从事经济事务的监管。

    在成立初期，这些监管机构并不像后来的监管那样具有半司法、半行政的权力，它们没有什么行政和执法权，但有权向公众公开被监管企业的有关成本、安全和服务质量的信息。由于那时独立法庭的存在和传媒的监督作用，企业不能过分损害消费者利益，所以在早期单纯的信息披露也能够对企业行为产生一定的约束。这种“阳光监管”的方式，有时被戏称为“通过让你难堪以达到监管的目的”。随着政府、市场关系的不断调整，监管机构的性质、责任和权力都发生了变化，国会不断加强了监管机构的执法权力。特别是在罗斯福新政后，监管机构作为独立的行政力量成为矫正市场失灵、维护社会经济秩序的重要力量。[Page]

    （2）罗斯福新政以来的第二次权利革命

    Sunstein将罗斯福新政到20世纪80年代看成是美国的第二次权利革命。美国公民的权利从权利法案（第一次权利革命）所规定的言论自由，扩展到生产安全保护、工资收入保障等一系列新的权利。为了保证这些权利的实现，国家扩大干预经济和社会事务的范围和改革干预的方式。这一过程就是监管领域不断拓展的过程，美国通过数十年庞大的计划，建立了美国现在的现代监管体系，体现了一种“后新政共和主义”的精神。

    在新政期间，美国在联邦层面成立了一大批专业化的独立监管机构，主要包括：联邦通信委员会、社会保障管理局。新政时期政府希望通过设置由专家组成、按照民主程序运作的专业监管机构，能够体现民主的价值并结合专业化管理的美德，改善市场运作的环境和效率。这些专业性监管机构的出现奠定了美国作为一个监管型国家的基础。

    在第二次世界大战以后，美国加强了社会性监管的内容，包括劳动安全与健康、环境、公共卫生等领域。特别是环保署、卫生管理署，使联邦监管机构的数量大量增加。到2000年，美国拥有联邦级的独立监管机构55个（另外14个政府内阁部门，也有一定的监管职能），人数达到近13万人。美国作为一个成功的工业化国家，同时又是一个有力的监管型国家。表-2列举了美国监管机构的人员分布情况，可以观察到，美国作为世界上最大的监管型国家，监管的重点是社会性监管而不是经济性监管。

    表-2：联邦监管机构人员状况

资料来源： Skrzycki（2001：68, table 2.1）。

    （3）放松监管与监管改革

    按照Sunstein的划分，第二次权利革命时期，美国成为世界最强大的监管型国家。监管已经成为美国市场经济的基础，但市场的进一步发展推动了市场、政府关系的新调整。

    针对监管机构出现了效率低下、监管过多和监管俘获等情况，20世纪80年代的里根政府开始了以放松经济性监管为核心的监管改革。航空、电力、电信等网络型放松监管和调整监管是重点，放松监管的基本原则是强调要在新的制度环境下更多地依靠市场配置资源，在必需监管的领域要提高监管效率。

    改革主要体现在两个方面：在监管领域是放松经济性监管并加强社会性监管，但国家层面上体现为对议会、总统、监管机构权力的重新调整。里根政府在80年代先后发布了12291号和12498号行政命令，主要是加强了总统对监管过程的管理。12291号命令要求对政府行政行为进行成本效益分析，特别是对所有的监管规则实行监管影响分析。所有政府机构都要将RIA和监管计划提供给总统办公室OMB（管理预算办公室）下设置的ORIA（信息与监管事务办公室），并将下一年度的监管行动计划公布于众。通过这一程序，总统利用OMB加强了对监管过程的集中控制，有利于总统控制监管成本和推进放松监管的改革。里根政府的两次改革都因为出于政治上可操作的目的将独立监管机构排除在监管影响分析的强制要求之外，只要求独立监管机构自愿遵从这一监管程序要求，但监管成本效益分析和监管影响分析逐步作为一种标准的程序而被独立监管机构所采用。克林顿政府再造政府的计划实施过程中发布了第12866号行政命令，更进一步增加联邦政府监管行为的协调，降低监管成本，并鼓励民主参与以提高监管过程的民主性。克林顿的总统行政命令在宪法范围内最大限度地将独立监管委员会的运作纳入监管控制的程序中。

    布什新一届政府虽然没有颁布有关监管改革的新行政命令，但却在追寻一个被称为聪明监管的方法：即通过综合运用过去20多年监管改革的成果，使联邦的监管更加有效率，能够弥补市场失灵。具体的措施是加强电子政务，通过互联网使OMB的监管审查更加透明和公开；OIRA开始雇用科学家和工程师同经济学家、统计师、计算机专家一起，使监管审查更加科学；通过有效的激励和约束机制，要求监管机构提高监管分析的质量；制定统一的政府和监管机构指南，改进信息评估的质量。

    所以普遍的认识是，现代监管国家是市场经济发展的主要形式，但复杂的监管程序导致了高昂的成本和低效率，需要简化和改革。美国过去20多年的监管改革的宗旨是提高监管效率。

   2、欧洲监管型国家的崛起

    欧洲常常被认为是福利型国家的典型。但在过去的20年、美国进行监管改革的同时，欧洲各国也开始进行政府和市场关系的重新定位。以英国开端、德、法等其它欧洲国家渐次跟进的国有企业改革和政府管理体制调整，以及欧洲经济共同体的形成，都推动了对福利国家模式的改革和扬弃。在欧洲国家市场内部市场扩张和经济全球化所提供的更大的市场空间范围中，欧洲国家开始向市场竞争下的政府监管体制迈进。[Page]

    （1）英国：吸取美国经验、创造性建构英国的监管体系

    英国往往被认为同美国制度模式类似，实行的都是“盎格鲁－美国”式的自由放任资本主义。但在英国实施民营化的经济改革以前，英国更多地被认为是一个福利国家。是过去20多年中英国对国有企业大刀阔斧的改革和同时进行的监管体制改革，使英国逐步趋向于美国的那种监管型国家。

    英国在第二次世界大战后将许多私有企业国有化，在自然垄断行业、航空航天等重要产业和煤炭、钢铁等传统的产业中都拥有一大批国有企业。到20世纪70年代后，低效率的国有企业严重地制约了经济活力，终于导致了80年代以来的一系列改革。以国有企业私有化为中心的市场化改革推动了政府行政管理体制的转变，特别是在学习美国经验的基础上结合英国的政治体制建立了一系列独立监管机构，建立了一个现代监管国家的雏形。

    英国的监管改革主要体现在下述几个方面：

    对自然垄断行业实施民营化改革，同时建立了专业化的监管机构。英国在对电信、电力、铁路、供水、天然气等网络性基础设施进行民营化改革的同时，按照美国的模式成立了专业化、独立运作的监管机构，如电信监管办公室Oftel、电力监管办公室Ofer等。这些机构按照公正、透明、独立、专业、诚信的原则对民营化以后的私有企业进行严格的监管，以保证有效的市场竞争格局和保护消费者利益。

    改造行业自律组织，走向更严格的外部监管。英国是现代工业文明的发源地，在其工业化过程中，金融、会计服务、医疗卫生等领域广泛存在的行业自律组织曾经发挥了维持市场竞争秩序的重要作用。在过去30多年间，政府加强了对这些行业的监管，以行业外设立的专业化监管机构作为行业监管的主体，自律组织仍然是重要的监管力量之一。例如，英国的证券交易市场、投资基金、银行业等都依靠行业自律，但英国在1996年通过了金融服务法案，建立了专业的监管机构，并在2000年将这些机构合并为一个综合性监管机构金融服务局FSA。

    社会性监管的扩展。在改革基础设施和工业事业监管和金融监管的同时，英国加强了社会性监管，成立了一系列的专业监管机构，就公平就业机会、环境保护等进行监管。2000年成立的食品标准局被认为是英国弥补过去在食品领域出现监管真空而导致“疯牛病”等恶性事件发生的错误。

    对政府的监管。英国有对政府部门进行监管的传统以保证其对公众负责。过去30年间，英国加强了对政府部门的监管，包括建立适当的审查和考核标准，特别是采用公共审计的理念。Moran指出，1995年英国至少有135个不同的监管机构、超过14000个雇员和庞大的费用对政府部门进行监管。这个国家内的监管国家比对私有部门的监管所动用的资源更多。

    正如Moran所论，英国监管型国家的崛起不仅仅是一批新的监管机构的成立，而且是政府管理体制的全面改革和转型，在充分结合英国本身的历史、文化和制度环境的基础上建立新型的监管型国家。英国监管改革的主要创新表现在下列方面：

    在独立监管机构的设置方面更加灵活。虽然美国网络行业和公用事业领域所实行的“监管下的民营”建立了可借鉴的模式，但英国没有完全照搬美国模式。电力、电信等行业的监管机构没有成为政府、立法和司法外的“第四行政”，而是属于政府内但独立于政策部门的监管部门。为了避免决策中的低效率，英国设立了单一的监管主管而没有采用美国的委员会制度。

    灵活的监管机制。美国的任何重大监管规则的出台和变动都需要国会批准，既耗时又会出现妥协。英国决意避免烦琐的法律程序，实行议会只在重大问题上通过立法进行干预、监管机构同被监管企业签署相关合同的方式，规定企业的责任和义务，这种机制既有效率又有灵活性。

    采用激励性监管的方法。美国收入率监管的弊端成为英国设计监管规则时的参考，英国在改革自然网络产业的监管机制时提出了价格上限的激励监管机制（即Littlechild教授设计的著名的CPI－X公式），不但在英国应用产生了良好效果，同时还成为其它国家设计监管机制时学习的模式。

    不断调整监管方式，提高监管效率。英国在监管改革中处理好借鉴和本土经验的关系，同时更加关注外部环境变化对监管组织和理念的调整。政府组织成立了“走向更好监管专项小组”，联合多家监管机构和政府部门，研究改进监管方法、提高监管质量与效率的途径。该项研究的基本结论是：首先要充分发挥市场的作用，监管只是竞争缺失时对市场的替代；同时强调要从简单的命令与控制的监管机制走向多个参与者的监管体系。这种现代监管体系由专业监管机构、行业协会、消费者权益保护组织、司法机构等多种主体构成，有良好的互补和制约关系。

    英国的监管体制改革实现了制度创新，使英国作为监管型国家而呈现与美国不同的制度安排。[Page]

    （2）德国：从“莱茵模式”走向（后）监管国家？

    德国社会市场经济所代表的“莱茵模式”是一种独特的经济发展模式。这种模式，强调最大限度地动员资本和人力资本、以市场化的手段达到增进公共福利的目的。德国的市场经济注重企业之间的协作，包括银行同企业间的密切关系。就德国的文化传统和制度安排而言，德国强调秩序、一致性、可预测性和整体性，强调社区等公共利益，通过谈判解决争端，并倾向于将社会关系和法律责任条文化。

    第二次世界大战后，德国通过重建迅速恢复了经济，并因为历史和文化传统的延续而造成了德国福利国家性质。德国是实行联邦制的国家，“区域”群体在其权力内发挥着“州”的功能，具有独立的法律、议会、政府、行政组织和监管部门。当联邦政府必须安排州政府执行联邦法律时，它也必须和州议会进行协商。州政府在经济事务方面比较独立，且在关于竞争的问题上特别有影响。德国的反垄断部门――联邦卡特尔办公室――拥有独立于政府的执行权和决策权，是负责德国反垄断和促进竞争的最重要的机构。德国的企业在市场和交易中，强调行业内企业之间协商的“自组织行为”。这些制度因素和文化因素，决定了德国监管体系的独特性质和作用。

    过去10年间，由于欧盟对统一市场的要求和全球化带来的压力，德国也开始对一些国有企业如电信、电力等实施民营化，但在监管体系建设上却进展不一。在电信领域，德国电信被民营化后成立了独立的电信监管机构RegTel，其设置模式同美国的独立监管机构有类似之处，做到监管机构独立于企业，并独立于政策执行机构。但在电力改革中，德国却走了一条“没有监管者”的放松监管的道路：没有单独的联邦电力监管专业机构，而由市场化后的电力行业监管实行行业协会、联邦和地区卡特尔办公室、以及经济部等多家部门共同实施监管。这表明德国建设监管型国家的路径将多样化。

    1998年，德国按照欧盟要求，在欧盟国家中率先实现了能源市场百分之百的开放，对电力行业进行了开放发电市场、开放电网设施的公平接入、进行电价改革，强调市场在电力行业发展中的基础作用。但是，这次改革并没有象其它国家（除新西兰外）那样产生新的监管机构，以对作为自然垄断的电网公司实施监管，保证能够引入竞争和保护消费者利益。在电力市场化改革中最为棘手的电力上网问题，政府鼓励企业根据一定的程序和条文，由发电商同电网公司协商建立“第三方”接入的协议性条款。负责反托拉斯和反垄断的联邦卡特尔办公室成为一个实施上的“独立监管机构”，它虽然强调法庭判决和事后监管的机制，但这种可信的威胁成为交易各方迅速达成协议的外部推动力量。

    这样，从对自然垄断行业的监管看，德国注重行业组织之间的协调、竞争机构以可信的承诺对企业的反竞争行为进行惩处。自1998年德国电力改革以来，这种模式并没有带来阻碍竞争的行为。这种没有独立监管机构、依靠独立法庭、反垄断机构、行业自律组织和政府部门共同协调以进行有效监管的方式，就是OECD所大力宣传的对监管过程的有效治理模式，同时也是（后）监管国家时代的政府监管模式。在建立监管型国家的进程中，率先建立多中心的现代监管体系和治理模式，德国已经成为国际社会的先行国家。

    3、日本、韩国监管体系及改革方向

    日本和韩国所代表的是另外一种国家形态和监管模式。在日本、韩国经济发展的过程中，政府习惯关于干预企业经营，在很大程度上代替市场或扭曲市场形成价格，其目的是为了促进经济的高速增长。日、韩因为这种国家主导经济发展的模式被称为发展型国家模式（Developmental State）。这种模式可以被认为是介于欧洲福利国家和美国监管型国家之间的第三种国家形态。

    从制度基本特征看，日本和韩国与欧美发达国家的明显区别之一就是，并不依靠完备而复杂的法律约束企业行为和维系社会秩序。由于历史、文化的原因，政府并不与企业保持一定的距离；相反政府与企业建立了一种指导――被指导的关系，或形成了政府与企业之间紧密的共生关系，这被称之为“市场亲善模式”。企业与企业之间也往往不依靠复杂的法律关系作为执行合约的唯一手段，而是依靠政府的干预和企业之间的信任。政府和企业因为共享一种“发展”的目标而出现典型的勾结行为，使市场、企业和政府之间的边界的界定并不那么清楚。

    但是，过去10多年日本经历了长期的经济停滞，韩国受到亚洲金融危机的巨大冲击。这为日本、韩国开始重新反思政府、市场、和企业的作用、进行监管体系的改革提供了契机。实际上，日本从1981年开始监管体系改革，并在1985年实行了电信公司的民营化改革，成为除英国外率先实现“制高点产业”民营化的国家。其后，在1994年制定了《今后行政改革推进方案》，决定对250个项目实施放松监管的改革；1995年拟定《放松规制推进计划》，并陆续将放松监管的项目增加到1797个。按照OECD的分析，1996年开始的全面经济结构调整，就是要从国家主导的经济增长模式向市场主导的增长模式转化，从强调事前的政府审批转向企业按照一般性的原则运行、依靠事后对规则的执行情况进行监测，政府对企业的干涉变得透明、更加有规则可依。[Page]

    在垄断行业的监管体系改革中，日本并没有采用美国或英国的那种模式建立独立的监管机构。如在电信领域，日本在1985年通过了《电气通信事业法》实现了政企分开，电信公司从邮政省独立并民营化，并放开电信市场的准入，但并未成立类似于美国FCC或英国Oftel那样的专业监管机构，而是由邮政省负责对电信行业的监管。2001年日本通过了电信法修正案并进行政府部门大调整，合并成为公共管理、内务、邮电部（MPHPT）。MPHPT的日本称呼是总务省，由原来的邮电部、总务厅、等多家单位（包括公正贸易委员会、环境纠纷协调委员会）合并形成。新成立的MPHPT下设由原来邮电部下属的通信政策局、电信局和广播局重组形成的通信政策局和电信局，负责电信行业的监管。另外，还设立了各种委员会。MPHPT在向上述两个部门或者组建的研究小组提出针对某项目的研究要求后，相关部门或者研究小组有责任收集相关信息进行细致研究并按时向MPHPT提交报告。

    韩国在监管体系改革的进程中步伐更大一些。如在网络产业领域，韩国对电信、电力进行了市场化改革，并分别在信息通信部下成立了半独立监管机构的韩国通信委员会、在能源部下成立了半独立的电力监管委员会。

   按照国际电联2002年的统计，到目前为止，日本和韩国是OECD国家中唯一两个没有成立独立于政府政策部门的电信监管机构的国家。在电力行业也是如此，同样在政府政策部门主导下，设立隶属于政府部门的监管机构，监管机构的自治性在两国却各不相同。从趋势上看，日本、韩国正在进行的改革，就是要重新定位市场和政府的关系，使政府与企业之间保持一定的距离，同时加强政府监管作为对市场竞争的有效补充。

    OECD的研究认为，日本、韩国在高速经济增长时期所采用的那种监管模式已经不适应全球化竞争的需要，必须进行面向市场的改革，建立以市场为基础的现代监管体系将是发展方向。

    我们有理由相信，日本、韩国中发展型国家走向监管型国家的路径将同美国和欧洲国家的路径形成差异。东亚国家的历史、传统和文化等决定的广义的制度环境，决定了制度安排中的多样性。即使东亚国家在制度可能性边界上将从更多的政府干预区域向表征更多的市场因素的区域移动，并更加强调独立法庭在维系市场秩序方面的作用，但由于历史和文化影响，东亚国家的制度最终还是会收敛于与欧美国家制度不同的区域。

三、中国的监管体系改革：从垄断行业开始

    发达的市场经济国家在过去的20多年间开始在自然垄断行业以各种不同的方式引入竞争，对原来的国有企业进行民营化，在这一放松监管的过程中，许多原来没有设立监管机构的国家开始建立专业的监管机构，已经有监管机构的国家调整监管的内容。其原因在于，在引入竞争后，监管能够保证具有市场主导地位的企业不会利用所拥有的自然垄断资源对其它企业形成不公平竞争。如果简单地废止行业监管，在没有监管机构支持的情况下任由市场发展并不能形成有效竞争。而建立专门的监管机构、采用一系列特定的监管方法来促进竞争环境的形成，防止占优势的现存运营商或主导运营商利用其市场支配地位和对自然垄断环节的关键网络元素压制竞争，这对促使竞争的形成是非常重要的。如在电信业中广泛采用的非对称监管，就是通过对具有支配地位的主导运营商强加某些义务，可以帮助新进入者迅速壮大以获得一定的竞争能力。要自然垄断行业中逐步引入竞争并保护消费者的利益，在很大程度上依赖于一个有能力确保公平市场竞争环境形成的监管体系。
同其它国家一样，中国监管体系改革也肇始于自然垄断行业。这些行业引入多元化竞争主体取代单一的国有国营的企业，必须同时制定明确的规则以保证市场的有序竞争和保护消费者权益。对这些具有独特技术经济特征的行业的规则化管理，对政府行为转变提出了严峻挑战，同时也是我们建立对政府行为约束机制的重要切入点。

    1、垄断行业监管体系建设情况及存在的问题

   中国从20世纪80年代就部分开放了电力行业的发电市场，比英国的电力改革更早。但对电力、电信、铁路、民航等垄断行业的大规模市场化改革始于90年代，在构成可竞争的市场结构的同时，构造了多元化投资主体构成的市场竞争主体，并不同程度地推进了行业的管理体制改革。垄断行业的改革主要进展体现在下列几个方面：
     实现了政企分开。
    建立完善企业法人治理结构，推动企业确立市场竞争的主体地位。
    通过对主导企业的拆分和开放准入，初步形成了可竞争的市场结构。

    但是，垄断行业的一些根本性问题并没有解决。具体主要有：在市场准入上，仍以行政审批为主，导致准入不充分，企业面临的竞争压力不强。在政企分开上，一是没有分开，政府依然干预企业的经营活动；二是出资人缺位，企业完全“摆脱”政府，致使国家的权益受损；三是有的大企业出现了以企代政的情况，有政企合谋之嫌。在行业重组上，行政主导行业重组导致的市场结构不合理等不良后果逐步显现。四是在全面监管上，有效的监管体系没有建立起来。[Page]

    由于垄断行业具有规模经济、外部性等独特的技术经济特征，难以形成完全竞争的格局。实践也表明，即使在非自然垄断的环节引入竞争后，政府也必须对这些行业进行持续的监管。在新一轮改革中，垄断行业监管体制改革有了突破性进展：
    在电信改革中，在信息产业部建立了垂直一体化的电信管理机构，重申了加强监管的必要性，指明了必须重点关注的监管领域。
    在电力改革中，国家电力监管委员会的成立，是我国垄断行业管理体制改革的重大突破，表明了政府对垄断行业实施公正、透明和专业化监管的政策取向。
    稳步推进对价格和服务质量的监管，特别是价格听证制度作为价格监管的重要形式，社会反映良好。
    国家发展和改革委员会出台了《制止价格垄断行为暂行规定》，为所有经济领域价格垄断的监管提供了依据。

    垄断行业的监管体系建设虽然取得了以上进展，但是远滞后于垄断行业改革的进程。并且，其自身还很不完善，距离现代监管体系的要求还有较大差距。

    传统上，世界大多数国家垄断行业都是纵向一体化结构，政府行业主管部门对行业实施垄断经营，对企业进行直接管理，同时兼有企业所有者、行业监管者和政策制定者的角色。在过去20多年间，对垄断行业进行市场化改革同时成为发达国家和发展中国家的共识。通过市场化改革打破了国有企业的垄断，导致了不同所有权结构的企业参与竞争。不同的利益主体和竞争性的市场结构，要求政府从市场竞争参与者转变为市场规则的制定者和执行者。这就要求建立明确的行业法律法规框架、专业的监管机构、透明的监管程序、合理的监管权力划分和高素质的监管队伍，对行业准入、价格、市场行为、服务质量、普遍服务等方面进行监管。

    我国现代监管体系的建设滞后，监管规则不完善，监管机构不健全，它延缓了行业有效竞争格局的形成，使总体效率低下、服务价格不合理、行业发展受制约、消费者权益受损等问题没有有效解决。具体分析，在监管体系建设上主要存在以下问题：
    缺乏依法监管的现代监管理念。行业管理部门习惯于行政手段管理，没有树立起按公平的规则、透明的程序依法监管的现代监管理念。部门权力缺乏制约、决策过程透明度低、人为干扰因素大，为权力寻租提供了机会。
    缺乏监管的法律基础。许多垄断行业进行市场化改革后，没有及时制定相应的法律法规来规范政府管理部门、企业及消费者的职责和权利，造成政府部门管理无法可依、无章可循，企业的主体地位难以完全确立，消费者权益得不到保障。
    缺乏专门的监管机构。除电力行业外，其它行业的监管职能按内容分别由多家政府部门行使，职能过于分散、监管主体不明、监管效率低下；政策制定部门同监管执行部门没有分离。由于缺乏责任主体，监管经常出现缺位。
    准入不规范，行政审批的基本格局没有改变。虽然多次提出要逐步放开对垄断行业的准入限制，鼓励各种社会资本特别是国内民营资本的进入，但却没有具体、公开、透明的准入规则和准入程序。其结果是社会资本进入不足，全面有效的竞争格局难以形成。
     价格监管难以适应市场化的要求。垄断行业的部分领域已经存在相当程度的竞争，如部分电信业务资费、航空票价等方面，应该让市场竞争形成的价格信号在资源配置上发挥更大的作用。对垄断业务的价格监管，我国一直采用成本补偿加合理利润的定价办法，但由于缺乏对企业成本构成的严格标准，价格监管实际上没有形成对企业经营成本的有效约束，导致垄断行业的成本失控，价格过高。再如，由于缺乏准确的成本信息，难以确定电信的互联成本并制定合理的结算方案，使电信行业难以形成互联互通，影响了有效竞争格局的形成。此外，对有线电视、供水等业务的成本和价格形成缺乏透明、有效的监管，引起了群众不满。

    普遍服务难以实行。目前几乎所有的垄断行业都缺乏明确的普遍服务监管规则和实施机制，使这一国际通行的惠及广大群众的做法在我国难以实行。

    2、垄断行业现代监管体系建设面临的挑战

    （1）依法行政的观念

    在传统的计划经济时代，政府对这些垄断行业的管理是“三位一体”的，即政府是企业的所有者、行业管理者和政策制定者。企业的发展规划、投资准入、生产运行、成本核算和价格标准都是由政府执行。在计划经济条件下，这种一体化的管理体制保证了这些行业的建立和快速发展。在引入多元化的投资者以后，必须实现政府与企业职能分离、企业要进行市场化运作，这就要求政府管理行业的职能逐步转向提供规则和维护规则。政府需要按照现代市场经济制度的要求重构政府管理体制，包括政府政策职能与监管职能的分离，并建立独立于企业和政策部门的监管机构。

    现代市场经济的基本特征是法治经济，而现代监管就是按照法治经济的理念，根据规则对市场行为主体的规范，它体现了从政府控制向面向市场、基于规则监管的转变。对于习惯了随意的行政性管理、其行为不受约束的政府部门而言，要实现以规则为基础、按透明的程序、受法律约束进行专业化监管，是政府监管活动中面临的最大挑战。[Page]

    （2）完整的监管体系

    现代监管体系是市场经济环境下政府对企业经济行为进行管理的制度安排，是政府实现有效的市场监管的制度保证。从广义的制度角度，现代监管体系应该包括完善的法律环境、专业化的行业监管机构、多维度的行业自律和消费者权益保护，现代监管的核心是监管活动的法治化，按照公正、透明、专业、诚信和权力约束的原则维护市场竞争的秩序。建立现代监管体系，就是从政府直接控制垄断行业的企业运作转向面向市场、基于规则的全面监管。

    建立现代监管体系，制定统一的市场准入规则和行业行为规范，才能够从根本上减少和规范行政审批，推进政府行政管理体制改革，提高行政效率。为实现建立市场经济体制、完善政府市场监管职能的目标，我们要从经济领域中网络产业的有效监管开始，在电力、电信、铁路、天然气等产业领域的监管机构中，率先实现观念的突破和政府职能的转变。其后，逐步将现代监管理念和做法推广到证券、银行等其它经济领域，更进一步地推广到环保、卫生和安全等社会性监管领域。特别重要的是，在现代监管体系的建设过程中，专业化的行业监管机构处于中心地位。在监管程序的制度安排上，要求将监管机构的行为纳入更高一级的政府或立法机构的监管之中。

    （3）垄断行业现代监管体系建设的原则

    目前除了垄断行业的监管体系建设外，我国政府还在金融、环保、食品与药品等领域建立了专业的监管机构，这些监管机构的设立，在很大程度上都还是沿袭了市场经济条件下的政府部门模式。从长远发展目标出发，我们要建立与竞争性市场相适应的现代监管体系，应该遵循一些基本原则，它们是：
    公正。监管规则要体现对参与市场交易的各种市场主体公平对待的原则，要充分考虑投资者、消费者、被监管企业的利益和国家的社会目标，以公正的原则协调可能的利益冲突。
    透明。监管内容必须清楚，监管的程序必须完备，同时要求有明确的仲裁机制以处理监管者与被监管者间的分歧；监管的过程必须透明，决策结果及依据必须公开。
    专业化。需要监管的经济活动具有高度的技术复杂性，在确定主体准入资格、协调价格控制机制运行、监督复杂的交易活动、保护消费者权益等方面，都需要监管机构有一支包括经济学家、律师、会计师、财务分析师等组成的稳定的专家队伍，以更好地克服监管者和被监管者的信息不对称。
    诚信。监管机构必须及时而公平地进行监管执法。对于违规者的依法查处是监管机构信誉所系，它直接影响各市场主体对市场公平和政府能力的信心。
    独立。监管机构必须独立于被监管企业，保证不被企业所收买；同时从机构上独立于政府政策制定部门，只负责政策的执行而不负责政策制定。
    接受监管。除了要求监管活动的公正、透明、讲求诚信外，还必须通过立法建立相关的制度对监管者实施监管，以保证监管者不滥用权力。

    按照这些原则设计的监管机构，将按照规则以公开、专业的方式对准入、价格、交易行为、服务质量、安全、环保、卫生等进行监管。

    （4）垄断行业现代监管体系的建设优先考虑的议程

    周其仁在《竞争、垄断与管制》一文中，特别提出了传统的强调垂直型命令与控制的监管体系容易孳生腐败，建议逐步建立有行政监管、法院裁决、市场自组织的仲裁、庭外和解等多种方式的内在复合体。但在对于竞争与监管的长期发展趋势的判断上，周其仁对市场力量持有过分乐观的态度（期待“监管消亡”）。我们同意周关于要避免“管制主义泥潭”的提法，一定要将监管的范围局限在市场机制不起作用的地方，并随着其它更有效的维护市场秩序的手段的出现而调整监管的重点和改变监管的方式。我们特别需要强调的是，中国市场经济发展所需要的完备制度环境并不存在，市场的发育还处于初级阶段，从企业到政府都还保留着计划经济时代的思维方式，即使在已经建立了专业监管机构的网络型行业和金融等领域，一时也难以建立由相关政府部门、独立监管机构、行业自律组织、消费者保护组织等构成的完善体系。即使监管机构的责任随其监管能力不断增加，政府的行政权力仍将发挥重要的作用。因此，我们主张，中国垄断行业现代监管体系建设应优先考虑下列议程：
    ? 处理好政策制定部门和专业监管机构之间的关系
    随着垄断行业改革的深入，必须加快建立专业监管机构以实施专业化监管。公共政策制定部门根据一定时期国家经济社会发展的目标制定宏观经济政策和特殊的产业政策，包括垄断行业的准入和价格政策；涉及到监管方面的政策规定应由监管机构负责实施。逐步推进政监分离。应尽快在网络行业领域建立国家电信监管委员会、国家能源监管委员会等，鼓励地方建立公用事业监管委员会。
    ? 科学界定监管权力的横向分配和纵向划分[Page]
    要从提高效率的角度在不同的监管部门和监管机构之间合理分配和划分监管权力。建议在电信、电力、铁路、民航、邮政、天然气长途运输等全国性网络产业建立垂直一体化的中央级监管机构，保证全国统一大市场的形成。鼓励地方政府按照国家确定的一般原则设立对供水、城市交通、燃气等地区性公用设施进行有效监管的地方公用事业监管机构。
    ? 加快立法步伐
    加快建立和完善法律法规，为垄断行业的监管体系建设提供有效的法律支持。同时应考虑到我国立法资源和经验的限制，避免匆忙立法，特别要避免部门将部门利益以法律的方式合法化、固定化。
    ? 加强监管机构组织能力建设
    建立明确的激励、约束机制，透明、严格的工作程序，相应的信息支持系统，以及同公众有效沟通的渠道，提高监管部门的员工素质和组织能力。
    ? 更进一步放开准入和价格监管，让市场发挥更大的作用
    坚定不移地推进市场化建设，放开准入壁垒。同时，在市场竞争起作用的地方，逐步放开价格监管。从有利于产业发展、保护竞争和保护消费者