电力改革：关键在电价

    电力定价的改革，本应是中国电力体制改革的核心任务。这在2002年中央和国务院批准的电力体制改革方案中，已有明确阐述。

    令人遗憾的是，六年来，在电力体制改革过程中，电力定价并未遵循当初国家确定的市场化路径，用市场手段调节电力供需关系，而是沿袭了旧有体制下传统的行政调控手段，在改革道路上裹足不前。

    由此，产生了一系列的矛盾和问题，非彻底手术不能解决。

    让市场的归市场，政府的归政府

    首先要解决的一个问题，就是打破现在的政府一把抓的定价模式，把对发电企业和电网企业的定价方式分开，该市场管的归市场，该政府管的归政府。

    发电企业的定价，应当通过竞争，由市场供需关系平衡点的边际成本形成电价。这个边际成本无需政府管理和监督。因为众多发电企业之间存在着竞争，谁也不敢把价格弄高了；否则，自己的电可能卖不出去。

    电网企业则全然不同，因为电网属于垄断行业。对垄断行业的价格，应当按照“平均成本定价”，由政府严格定价、严格监督。政府通过在电网企业之间横向比较，找到相对的平均成本，并鼓励电网企业通过降低成本提高效率、增加盈利。至于电网发展资金，可由政府根据经济形势和发展政策，确定出电网需要用于发展的允许利润水平。

    因此，发电企业的价格和收入随行就市，而电网企业的收入则相对固定并且独立。对电力定价应该采取不同的方式，即市场对竞争的发电企业定价，政府根据相对平均成本和允许利润，对垄断的电网企业定价。这是电价管理和改革最为重要的原则。

    反观当前，由于种种因素，包括观念、认识上的原因，也许还有“恋权”因素，电力至今仍然实行全部由行政文件定价。发电企业和电网企业的新增成本，都不断地要求政府摊入销售电价，由电力消费者买单。而销售电价涨价的幅度，是根据当时的经济形势、管理人员主观判断出来的“社会承受能力”、电力企业要求涨价的强烈程度与“攻关”水平，经过讨价还价，以“统筹兼顾、疏导矛盾”为原则，最终由电力消费者埋单。由此就产生了电价管理中的一个著名词汇：顺出去。

    久而久之，新增成本经过“疏导”，“顺”给用电户，成了电价管理惟一可见实效的工作。其中最为著名的当属政府以行政手段确定市场价格的“煤电联动”。这原本是电价改革尚未到位期间，不得已而为之的过渡措施，多年来却逐步固化，形成“定式”，成为所有电力企业整天翘首以望的期盼。

  “顺出去”之源

    电力价格应该是市场上电力供需关系的反映。

    发电技术多种多样，但消费者买的是电，而不是买水力、煤炭、核材料。在用电环节，以行政命令让某些消费者付出高电价，或者在发电环节以行政命令让某些发电企业只能得到较低的上网电价，都是价格歧视。

    如政府按照行政办法，直接批准根据各类发电企业个别成本所决定的不同电价，则电力资源由市场优化配置的定价原则就会成为一句空话，也意味着对其他企业的歧视。正确的做法应该是：各种发电方式的电价，首先都要统一遵循市场供需关系，得到同等价格。在此前提下，政府再根据具体情况和可能，对国家政策鼓励的新能源等发电企业（比如风力发电）予以适当的价外补贴。这还可以改善其经济竞争力。

    至于由谁出钱补贴则很明了，即应该由最初同意建设这些发电项目、且处于该项目供电范围内的地方政府去补贴。如果补贴资金需从消费者的电费中筹措，那就不妨开个听证会。

    由于当前存在着事实上的价格歧视，使得发电按边际成本定价、发电企业与用电户直接交易、“同网同时同价”迄今无法实行。各种发电方式都在为自己寻找高发电成本的理由。比如，天然气发电企业的理由是政府定的气价导致成本高；核电厂的理由是核电为运行安全付出的成本高。总而言之，电力消费者总是要为各个发电企业以各种理由增加的成本埋单，因为按照目前的价格管理办法，所有的矛盾都需要“疏导”，所有的成本都需要“顺出去”。

    “没有‘及时’”的遗憾

    在各种认识误区和复杂因素作用下，中国电价改革至今没有实质性启动，电价改革方案出台多年，几近一纸空文，电力市场也流入空谈。当初设想的、用市场规律调节电力供需的良好愿望，几乎全部让位于传统的行政调控手段。与以往不同的是，有了新的延搁背景，像宏观调控、结构调整、节约资源和保护环境。

    2006年、2007年，全国发电装机容量每年净增加1亿千瓦，这正是由于六年前电力体制改革中实施的电力企业“厂网分开”遵循了市场规律，创造出巨大生产力。只可惜市场化改革没有配套进行。尤其是在近几年“高增长低通胀时期”的难得机遇中，没有及时启动电力体制改革的“牛鼻子”——电价改革；没有及时推行发电企业与电力用户的直接交易，实行发电和用电的市场定价；没有及时推进政府对电网企业的单独定价；没有及时开展电网环节“输配分开”或财务分开核算的改革；没有及时增加配电环节按照现代企业制度运作的新投资方。

    这一系列的改革没有“及时”展开，产生了一系列矛盾和问题。

    诸如，在政府多次提高销售电价的同时，发电企业却不断声称亏损扩大，不断要求再涨电价；配电网发展缓慢的原因是缺乏资金，要发展就要涨价；在电网企业大规模投资证券、保险、房地产和境外电力项目，电网职工大量持股“三产”，通过关联交易牟利的同时，农村电网发展和农电现代企业制度建设却明显滞后。

    假设当初有了这一系列“及时”，很可能就是另外一种局面。企业会根据煤价上扬做出调节，增加燃料供应，减少用电需求；单独定价并在各地电网企业间引入横向竞争机制后，电网可能会更快实现良性发展。如果及时在配电网环节建立现代企业制度，则广大农村的受益程度与目前状况显然不可同日而语。然而，这一切并没有发生。