《煤炭工业发展“十五五”规划》解读

中国煤科规划院董事长汪有刚、国能技经院总经理王文捷解读《煤炭工业发展“十五五”规划》

8月10日，国家发改委、国家能源局印发《煤炭工业发展“十五五”规划》，提出到2030年，煤炭兜底保障能力进一步增强，生产开发布局持续优化，优质先进产能比重进一步提升，产供储销体系更加完善，全国大型现代化煤矿产能比重提升至87%。现代煤炭产业体系基本建成，煤炭高质量发展迈上新台阶。文件出台后，国家能源局发布2篇解读，从战略定位、空间布局、转型路径、行业治理等多维度对《煤炭工业发展 “十五五” 规划》进行解析。我们将解读文章汇总如下：

锚定大势聚力转型 推动煤炭工业高质量发展

——《煤炭工业发展“十五五”规划》解读

煤炭工业规划设计研究院党委书记、董事长 汪有刚

“十五五”时期是我国基本实现社会主义现代化夯实基础、全面发力的关键时期，煤炭作为我国基础能源和重要工业原料，在保障国家能源安全、支撑经济社会稳定发展中具有不可替代的战略地位。近日，《煤炭工业发展“十五五”规划》(以下简称《规划》)正式印发，系统回答了新时期煤炭产业如何统筹供应保障与低碳转型、如何培育和发展煤炭领域新质生产力、如何推动实现煤炭消费达峰等核心命题，是指导煤炭工业高质量发展的行动指南，需要全行业深入学习领会，认真贯彻落实。

一、审时度势、精准研判：深刻洞悉“十五五”煤炭发展的时代大势与战略使命

世界百年变局加速演进，全球能源格局深度重塑，我国经济社会发展全面绿色转型，产业业态伴随新质生产力发展加速变革，煤炭行业进入转型发展最为关键的“窗口期”。

从国家能源安全维度看，国际地缘冲突持续扰动全球能源产业链供应链，油气、矿产进口不确定性显著上升，能源自主可控成为国家治理重中之重。我国“富煤、贫油、少气”的能源资源禀赋特征难以改变，风光出力间歇性、波动性难题尚未完全破解，新型电力系统稳定运行离不开传统能源兜底支撑。“十五五”时期我国经济还将保持平稳增长，用能需求仍然保持一定增速，煤炭作为基础保障和系统调节能源，必须持续发挥好“压舱石”和“稳定器”作用。

从绿色转型全局维度看，经济社会发展全面绿色转型大势所趋，倒逼煤炭行业实施全方位深层次变革。对标碳达峰碳中和目标，未来五年煤炭消费将迎来达峰的关键时期。能耗与碳排放双控机制持续深化，生态、水资源、土地管控约束持续收紧，粗放开采、高耗低效、规模扩张的老路难以为继。新能源和可再生能源加速规模化布局，储能、特高压技术迭代提速，能源替代节奏持续加快。煤炭行业必须坚持“先立后破、统筹兼顾”的原则，在稳总量、优存量、控增量基础上统筹清洁开发、高效转化、低碳转型，实现能源保供、绿色降碳、产业发展相协调。

从产业升级变革维度看，新质生产力全面赋能煤炭产业，推动煤炭由传统采煤向综合能源业态转变。数字技术、人工智能、低碳技术与煤炭产业深度协同，智能开采、“煤新融合”、循环经济等新模式新业态加速落地。人力密集、资源消耗、规模扩张的旧路径已不可持续，科技创新引领的质量、效率、动力变革正在成为行业主线，长期困扰行业的安全环保、人才保障、产业可持续发展等问题正在通过系统性改革、全链条升级加以破解。

从区域空间布局维度看，资源开发与生态协同成为必然，要求煤炭生产力空间布局加快重构。黄河流域生态保护等区域重大战略纵深推进，煤炭开发面临更严格的生态、水资源、土地管控要求。东部老矿区资源逐步枯竭、开采条件恶化，要有序退出;晋陕蒙新等西部主产区资源禀赋优、开发潜力足、生态承载适配性强，成为全国保供核心承载区。“十五五”时期，需顺应区域发展规律，优化产能空间排布，推动优质产能集聚，实现资源开发与绿色发展双向协同。

二、守正创新、提质赋能：深入理解“十五五”煤炭规划的核心亮点与创新理念

《规划》立足新形势新要求，在战略定位、转型逻辑、发展模式、空间布局、行业治理五大维度实现系统性创新。

一是战略定位迭代升级。《规划》跳出煤炭看煤炭，立足新型能源体系建设全局，首次完整明确了煤炭的基础保障和系统调节新定位。一方面坚守能源保供使命，稳定保障工业用电、民生采暖、顶峰应急刚性用能;另一方面释放煤炭原料化潜力，依托煤制油气、煤基新材料、精细化工补齐国内高端化工原料、战略油气供给短板，推动煤炭从燃料向燃料和原料并重转变。

二是转型逻辑科学优化。《规划》坚持“先立后破”，提出“十五五”煤炭消费进入达峰平台期，通过严控总量、优化结构，统筹平衡了能源安全与低碳转型、存量发展与增量管控、区域集聚与全域均衡、产业发展与生态保护四重关系。

三是产业模式全面革新。《规划》描绘了智能为核、绿色为脉、多能共生的煤炭发展全新业态，将智能化作为产业升级的第一引擎，绿色低碳贯穿全产业链，创新提出煤炭与新能源融合发展模式，在建设、生产、加工、储运、使用全过程部署安排了绿色低碳发展相关任务，加快推动煤炭产业向绿向新发展。

四是空间布局集聚提效。《规划》结合全国资源禀赋与区域生态承载力，引导产能向资源优、配套全、生态承载强、外运通畅的优势区域集中，重点建设山西、蒙西、蒙东、陕北、新疆五大煤炭供应保障基地，通过集约化、规模化、现代化集群开发，持续提升产业集中度与全域保供能力。

五是治理体系闭环完善。《规划》推动行业治理制度化、规范化、数字化升级，健全完善了煤炭行业管理相关制度要求，建立了产业全生命周期精细化管控机制，推动提升行业治理现代化水平。

三、聚焦重点、精准发力：系统推进“十五五”煤炭工业高质量发展

《规划》围绕构建现代煤炭产业体系，系统布局九大任务，配套五个专项工程，具备极强的系统性、指导性、操作性。

——优化煤炭开发空间布局，构建梯级协同、分区管控的保供新格局。统筹资源、市场、运输、生态四大约束，按照“加快发展西部、稳定东中部”原则，巩固优化东中西梯级开发格局，重点打造五大国家级煤炭供应保障基地，因地制宜布局大型智能矿井集群，集中释放优质产能。构建黄河流域、长江经济带采煤区域差异化开发策略，完善煤炭跨区调运格局，优化煤炭运输流向。

——加快产业结构优化升级，坚持先立后破，推动先进产能比重提升。新建矿井统一按照智能化标准规划建设，推行“一井一面、一井两面”高效开拓模式，同步配套智能化选煤厂;以市场化、法治化手段推动落后无效产能有序退出，同步做好职工安置、债务化解、生态修复等配套工作。针对深部煤炭资源开采作出专项部署，分类做好科学开发。

——健全产供储销协同体系，全面提升应急保障能力。从生产、运输、储备、应急等方面搭建完整保供体系。常态化优化采掘接续，建立跨省区重点产煤省份协同生产调度机制，压实电煤中长期合同签约履约监管责任。首次提出统筹产品、产能、矿产地三类储备协同推进，重点推动大型煤矿建设产能储备，有序开展矿产地资源储备，提升煤炭生产弹性。完善电厂、流通企业常态化库存制度，建立煤炭供应安全风险预警、应急响应机制，定期开展储备矿井弹性生产演练，提升极端情况下“平急转换”快速保供能力。

——推动煤矿智能化迭代升级，以“人工智能+”重塑生产组织模式。深入实施“人工智能+煤炭”专项行动，覆盖勘探、建设、生产、安全、运维全场景智能化升级。井工煤矿聚焦智能掘进、智能综采两大核心环节，突破高精度地质建模、掘支一体化、自适应截割、跟机移架等关键技术，实现工作面少人、无人常态化运行;露天矿推进挖掘机、无人驾驶卡车编组协同作业;智能洗选实现分选全过程自主决策。完善全国统一煤矿智能化标准体系，建立专业运维机构与常态化评价机制，解决“重建设、轻运维、运行效率低”痛点。

——全面推进煤炭绿色低碳转型，构建全链条低碳开发体系。加快推广应用充填开采、保水开采等绿色开采技术，分级处理循环利用矿井水，推进煤矸石减量化、资源化回填，提高煤系共伴生矿产综合利用率。强化全流程节能降碳，优化井下开拓布局，推广变频节能装备、余热余压综合利用。做大煤层气产业，巩固沁水、鄂尔多斯东部两大煤层气基地，分层分类开发浅层、中层、深层煤层气，井上井下联合抽采瓦斯，分浓度实现发电、供热、提纯外送，稳步推进甲烷控排。推动煤与新能源深度融合，盘活采煤沉陷区、矿区工业场地建设光伏、风电，打造源网荷储一体化智能微电网。

——提升煤炭清洁高效利用水平，推动煤炭向高价值产品攀升。持续推进煤炭清洁替代，加快关停低效燃煤锅炉、工业窑炉，推广电力、余热、可再生能源供热，严控散煤消费，在钢铁、建材行业推广电加热工艺。实施洗选能力增优汰劣工程，新建、改造选煤厂达到行业标杆水平，提升原煤入选率。推动煤电低碳升级，实施节能降碳、灵活性改造，耦合新能源、储能设施，提升煤电调峰支撑能力。有序布局鄂尔多斯、榆林、新疆准东等煤制油气战略基地，推进煤制芳烃、煤基可降解材料产业化，延伸高附加值低碳产业链。

——强化煤炭科技创新支撑，攻克行业关键核心技术装备。依托国家科技重大专项，搭建“企业主体、院所协同、高校支撑”创新体系。围绕深部灾害防控、透明地质保障、CCUS、富油煤高效热解、矿山AI大模型等方向开展基础研究;突破千米竖井掘进装备、露天智能采剥成套设备、干法智能分选装备、瓦斯智能抽采系统等“卡脖子”装备研发，推动首台套重大技术装备落地应用。优化煤炭相关学科建设，培育跨智能、化工、新能源领域复合型人才，引导金融资源向煤炭科技创新领域倾斜。

——筑牢安全生产根基，构建事前预防为主的安全治理体系。坚持人民至上、生命至上，推动安全治理从事后处置向事前风险防控转变。压实企业安全生产主体责任，完善风险分级管控、隐患排查双重预防机制，强化隐蔽致灾因素动态普查，分区治理瓦斯、冲击地压、水害、边坡等重大灾害，淘汰高风险落后工艺装备。完善煤矿职业健康防护体系，管控粉尘、高温等职业病危害因素。健全多层级监管监察与应急救援体系，常态化开展实战化应急演练，坚决遏制重特大安全事故。

——提升行业现代化治理能力，不断提升煤炭市场化水平。完善全国统一煤炭交易市场，标准化电煤中长期合同，优化煤炭价格区间调控机制;加快《中华人民共和国煤炭法》修订，完善煤炭行业标准体系，强化矿区总体规划、产能一本账、矿井关闭退出全生命周期台账管理，多部门协同打击超产、违规建设行为;深化国资国企改革，支持煤电、煤化、煤新能源企业重组整合，培育综合能源服务商，保障民营企业公平参与;统筹国内国际两种资源，稳定煤炭进口渠道，输出绿色智能矿山技术服务。

站在新的历史坐标上，煤炭行业必须主动识变、应变、求变，牢牢把握时代发展大势，坚守能源安全初心使命，锚定智能化、绿色化、融合化转型之路，以科技创新赋能产业升级，以系统治理保障长效发展，加快构建布局协同优化、供应安全稳定、开发绿色智能、利用清洁高效、治理科学规范的现代煤炭产业体系，为建设能源强国、构建新型能源体系提供坚强支撑。

以现代煤炭产业体系支撑能源强国建设

——《煤炭工业发展“十五五”规划》解读

国家能源集团技术经济研究院总经理 王文捷

“十五五”时期是我国新型能源体系建设的关键时期，煤炭作为我国基础能源，在能源供应体系中发挥着重要基础保障和系统调节作用。近日，《煤炭工业发展“十五五”规划》(以下简称《规划》)正式印发，对未来五年现代煤炭产业体系建设做出系统部署。习近平总书记高度重视煤炭工作，多次就能源安全保障和煤炭清洁高效利用作出重要论述，为煤炭工业发展指明了方向。《规划》的出台，正是把党中央对煤炭工作的战略部署转化为行业行动的关键一步。理解和把握《规划》，需要抓住煤炭功能定位、发展目标、空间布局、供给体系、转型路径和治理机制的新变化。

一、把握新定位：基础能源的功能价值加快重塑

《规划》开宗明义提出，煤炭在能源供应体系中发挥重要基础保障和系统调节作用，并把“推动煤炭消费达峰”写入总体要求。这一表述具有鲜明的时代特征，消费达峰意味着煤炭需求侧逻辑正在变化，行业不能再沿用量的增长模式;基础保障和系统调节，则明确了煤炭在新型能源体系中的功能定位，即在新能源比重持续提升的过程中，守住安全底线、增强调节能力、保障民生需求。

需要指出的是，消费达峰并不意味着基础能源地位动摇。《规划》提出加快构建布局协同优化、供应安全稳定、开发绿色智能、利用清洁高效、治理科学规范的现代煤炭产业体系，实际上是对煤炭功能价值的重新定义，从偏重一次能源供给，转向安全可靠供应、系统灵活调节、清洁高效利用和煤基多元产业协同发展实现质的提升。由此可见《规划》的深层考量，“十五五”时期是煤炭转型发展和价值重塑的重要变革期，肩负新型能源体系安全兜底和系统调节的核心功能，既要在用能高峰“顶得上”，也要在新能源发电高峰时“让得出”，以自身的可靠与灵活，为新能源健康发展、能源安全低碳转型保驾护航。

二、读懂新目标：以结构优化建强现代煤炭产业体系

《规划》提出，到2030年，全国大型现代化煤矿产能比重提升至87%，智能化煤矿产能比例提升至75%，五大煤炭供应保障基地产量占全国比重超过80%，煤炭产能储备达到1亿吨/年以上。这几项指标分别指向产业结构、技术创新、空间格局和应急保障，勾勒出“十五五”现代煤炭产业体系的基本轮廓。

目标的背后是行业发展评价标准的调整。大型现代化煤矿产能比重提升，体现的是优质先进产能加快替代落后产能;智能化煤矿产能比例提升，体现的是技术进步成为安全生产和效率提升的主要支撑;五大基地比重提高，体现的是资源开发向条件更优、保障能力更强的区域集中;产能储备目标则着眼于应对极端天气、市场波动和突发事件，增强供应体系“平急转换”能力。《规划》在煤层气(煤矿瓦斯)开发利用方案中提出，2030年煤层气产量达到260亿立方米、瓦斯利用量65亿立方米，统筹治理瓦斯重大安全隐患与开发利用清洁能源。

三、优化新格局：五大基地支撑梯级开发

煤炭开发布局关系全国能源资源配置效率。《规划》巩固优化东中西梯级开发格局，持续推进山西、蒙西、蒙东、陕北、新疆五大煤炭供应保障基地建设，提出2030年五大基地产量占全国比重超过80%，进一步提升规模化集约化开发水平。把资源条件、生态环境、运输通道和消费市场放在全国统一框架下统筹考虑，有利于降低跨区域运输成本，提高供应组织效率。

五大基地不是同质化扩张，而是各有侧重、协同保障。山西发挥区位和煤种优势，保持产能产量总体平稳;蒙西依托鄂尔多斯地区建设现代化大型矿井集群，扩大优质产能增量;蒙东统筹草原生态保护和资源开发，重点保障蒙东及东北地区能源供给;陕北推进千万吨级矿井集群化、智能化发展;新疆统筹“疆电外送”“疆煤外运”、大型风光基地和现代煤化工项目，合理安排开发节奏。这样的布局有利于形成主产区稳定供给、重点通道高效衔接、消费区保障有力的全国煤炭供应格局。

空间布局的约束条件也更加清晰。《规划》对黄河流域上中下游实行分区管控，上游突出生态保护和水资源刚性约束，中游突出清洁生产和生态修复，下游合理降低开发强度;长江经济带产煤地区重点推进采煤沉陷区治理和清洁能源融合。今后煤炭项目布局除资源和成本因素外，还必须接受生态承载力、水资源条件和环境质量约束，绿色要求已经前移到规划和项目准入环节。

四、构建新体系：供应保障更加突出弹性韧性

煤炭保供实践表明，供应安全不仅是生产能力问题，还涉及生产接续、运输组织、库存调节、合同履约和应急调度等多个环节。《规划》提出所有新增产能必须纳入产能“一本账”后组织实施，各类型煤矿新增产能严格执行产能置换政策。这项制度把产能建设纳入统一、规范、可监测的管理框架，有利于掌握真实产能底数，防止无序扩张，也为跨周期调控和区域供需平衡提供了基础。

运输体系建设是提升供应韧性的关键一环。《规划》提出继续完善“西煤东运”“北煤南运”，补强骨干通道和集疏运体系，加快“疆煤外运”通道能力建设，构建“一轴两翼多联”疆煤出区铁路通道体系，并推进中长距离运输“公转铁”“公转水”。这些安排直指煤炭供需区域错配问题，特别是新疆等资源富集地区，只有把资源、通道和市场统筹起来，才能真正形成有效供应能力。

储备体系建设是《规划》的一大重点。《规划》统筹产品、产能和产地储备，支持符合条件的企业建设产品储备，推动大型煤矿积极建设产能储备，要求到2030年建成煤炭产能储备1亿吨/年以上，并加强产品储备与产能储备协调联动，强化储备煤矿启用管理和统一调度，适时开展弹性生产演练和“平急转换”。这意味着煤炭储备将由偏重实物库存，转向生产能力、资源条件和流通库存协同配置。对电力、供热等重点用户而言，稳定库存、长协履约和区域互济仍需继续压实;对行业管理而言，要在平时运行中保持应急能力可用、可调、可验证。

五、培育新动能：智能化从建设走向常态运行

智能化是煤炭工业改造提升的确定性方向。《规划》提出，到2030年智能化煤矿产能比例提升至75%，并系统部署分类分级建设、人工智能场景化应用和运行效能提升。与以往更重建设进度相比，《规划》更加关注智能化系统能否真正用起来、用得住、用得好。

在生产环节，智能掘进、智能采煤、智能采剥、智能洗选、辅助及其他智能系统五大工程方向，均把攻关靶点对准了常态化运行的技术堵点。在管理环节，鼓励煤矿企业设立智能化专业运维机构，研究制定智能化常态运行管理评价办法，加快完善智能化标准体系。在技术方向，人工智能被摆到突出位置，煤炭领域专用大模型、智能感知、自主决策、智能控制和机器人作业替代，将成为解决灾害防治、危险岗位替代和复杂地质条件适应问题的重要支撑。技术、装备、运维和标准协同推进，智能化才能从单点应用走向系统集成，把建设成果转化为稳定生产力。

六、拓展新路径：绿色低碳贯穿开发利用全链条

煤炭绿色低碳转型不能只在末端治理上做文章。《规划》把要求贯穿开发、生产、运输和消费全过程。开发环节推广充填开采、离层充填、保水开采，生产环节推进设备节能更新和余热余压利用，运输环节发展“公转铁”“公转水”、输煤廊道和新能源重卡，利用环节推进散煤治理、燃煤锅炉和工业窑炉清洁能源替代。这样的部署实质上是以全过程能效、碳效提升重塑煤炭产业竞争力。

煤炭与新能源融合是矿区转型发展的重要抓手。《规划》支持利用采煤沉陷区、工业场地、复垦区发展光伏风电，建设“源网荷储”协同的矿区智能微电网，推动电动矿卡、氢能矿卡、地热供暖、瓦斯发电等替代传统用能方式，并鼓励煤制油气、现代煤化工项目开展绿电绿氢替代和碳捕集利用封存。未来具备条件的矿区将从单一煤炭生产转向煤、电、化、新能源多能协同的综合能源基地。

消费达峰更依赖利用方式升级。《规划》围绕商品煤质量、煤电转型和原料化利用作出安排。新建选煤厂要达到煤炭清洁高效利用重点领域标杆水平，现有落后选煤厂限期改造;新一代煤电升级专项行动继续推进，现役机组通过节能降碳、耦合新能源、掺烧生物质和储能储热等方式降低碳排放;炼焦煤、富油煤分质利用和煤制油气、煤制芳烃、煤基生物可降解材料等产业有序发展。煤炭利用正在从燃料主导向燃料与原料并重延伸，从“烧得更好”向“用得更精、转得更深”延伸。

七、完善新机制：以制度供给保障平稳转型

煤炭产业体量庞大、区域分布广，转型发展必须依靠稳定有效的制度体系。《规划》提出发展全国统一煤炭交易市场，完善电煤保供中长期合同制度，推进合同规范化标准化，加强签约履约监管，并结合市场形势和成本变化适时完善煤炭价格区间调控政策。这些安排旨在增强市场预期稳定性，既发挥市场在资源配置中的决定性作用，也防止价格大幅波动冲击电力、供热等民生领域。

行业管理将更加突出全过程和精细化。《规划》提出推进煤炭法修订，完善煤炭行业标准体系，强化矿区总体规划管理、产能“一本账”管理和煤矿关闭退出计划管理，稳妥做好人员安置、债务处置和生态修复。特别是把关闭退出与职工安置、债务处置、生态修复同步部署，体现了对转型成本和社会影响的统筹考虑。未来煤炭治理的重点不只是管住新增产能，也要管好存量优化和有序退出，推动资源、资产、人员和生态责任平稳衔接。

蓝图绘就，更需躬行。《规划》立足煤炭消费达峰的新阶段，系统回答了煤炭工业“向哪里转、靠什么保、如何提质、怎样治理”的重大问题。全行业应以《规划》为指引，推动煤炭在新型能源体系中找准定位、重塑价值，以布局优化增强保障能力、以科技创新转换发展动能、以绿色低碳拓展发展空间、以现代治理护航平稳转型，加快建设现代煤炭产业体系，支撑能源强国建设，为中国式现代化建设提供更加安全可靠、清洁高效、绿色低碳的能源保障。