当前电力工业存在的各类问题及展望

　　一、中国电力工业发展存在矛盾

　　报告显示，电力发展面临的严峻挑战，一是我国能源资源约束日益加剧，生态环境问题突出，环境承载能力已经达到或接近上限;二是我国人均用电与发达国家相比仍有明显差距，能源利用效率较低;三是清洁能源发电缺乏统筹规划和刚性约束。

　　我国85%的二氧化硫、67%的氮氧化物、70%的烟尘排放来自于以煤炭为主的化石能源燃烧，我国东部地区单位面积年煤炭消耗是世界平均水平的12倍，油耗空间密度是全球平均值的3倍，碳排放空间密度是全球平均值的6倍。

　　解决化石能源燃烧带来的排放问题已经迫在眉睫，刻不容缓。在我国能源结构中，以化石能源为主的电力供应格局短时期内不会有大的变化，要实现2020年非化石能源消费比重达到15%的目标，任务非常艰巨。

　　资料显示，我国能耗水平与世界平均水平相比差距很大，2014年，我国单位GDP能耗约0.7吨标准煤/万元，比2010年下降了16%，实现了“十二五”规划提出的目标。但是，与世界先进水平相比还有较大差距，大约是世界平均水平的两倍，单位GDP能耗不仅高于经济发达国家，也高于巴西、墨西哥等发展中国家。

　　我国发展方式粗放、能耗和排放缺乏约束。节能、提高能效是一个长期艰巨的战略任务，必须引起全社会的高度重视。

　　受种种因素影响，近年来，清洁能源发展专项规划与电力综合规划之间;国家规划与省级规划之间;电力规划与国土、环保、水利规划之间;清洁能源发电规划与经济、财政、价格等政策之间都存在较为严重的不统筹、不协调、不可操作的现象。魏昭峰认为，规划权威性缺乏制度保障，规划刚性约束难以实现，在很大程度上造成和加剧了清洁能源发电项目的盲目审批、无序建设，并产生了不利后果，严重影响了清洁能源发电投资效率和产业的健康发展。

　　二、电力工业发展亟需解决的八个问题

　　一是国家电力规划的科学性、权威性和执行严肃性问题。首先体现在全国电网分开以后，电力统一规划工作有所削弱，国家规划的科学性、权威性和执行规划的严肃性受到很大挑战;其次是全国电网缺乏发展协调的有效工作机制和沟通协调的渠道;再者是各省的规划和全国的规划有一些脱节，没有做到有效衔接，规划在一定程度上难以起到指导企业合理有序发展的作用。

　　二是中国经济的发展，到底是先定经济素质还是先定经济速度?王永干认为，应该首先考虑到能源和电力的支撑，再确定经济发展速度。

　　三是电力结构调整任务十分艰巨。中国目前的发电装机当中，由于近年来火电项目大规模建设，所占比重进一步提高，水电开发相对较低，现在水电装机占总容量24%多，到2014年到22.4%。调整电源、电网结构，优化电力布局的任务十分艰巨和紧迫。

　　四是电网建设仍然滞后。经过1998年以来大规模的电网建设，中国电网发展滞后的矛盾得到了很大缓解，但是电源和电网仍然不能协调发展，也不能做到电网超前，电网发展的体制性矛盾和结构性问题尚未根本解决。电网尚未建立科学合理的投资收益机制与监控体系，也没有独立的输配电价。电网的负债率高，目前大部分在70到80%，发展资本严重不足。此外，西电东输的区域电网网价相对不能完全适应电力优化资源的需要。

　　五是要努力提高能源效率。中国能源发展存在高投入、高消耗、高排放、难循环、低效率的问题，电能使用效率也远远低于世界发达国家的水平，甚至低于发展中国家的水平。应该加大宏观调控的力度，加快产业结构调整，积极发展循环经济，使用电力清洁产品，转变增长方式;要充分发挥市场在资源配置中的作用，不断优化调整电力区域布局和产业结构，继续推进全国联网，在更大范围内配置电力资源。

　　六是要高度重视和切实解决电煤供应问题，确保满足发电的要求。今年5月1日，国家发改委正式实施煤电价格联动方案，新政策对于解决发电企业的经营困难，抑制不合理需求会起到一定作用，但很难解决电煤价格和运输价格继续上涨的问题。建议“十一五”规划要特别重视煤电运营的综合平衡，充分发挥国家宏观调控的权威作用和政府对市场的监管作用，协调好电煤价格和运输价格的稳定。

　　七是要继续加强电力需求侧管理，努力提高电力利用效率。同时在电力价格上，要执行峰谷电价和严格的差别电价，引导客户科学、高效、合理用电，提高终端的利用效率。近两年，通过转移高峰负荷，每年约节省电力1000万-3000万千瓦。

　　八是要加强可再生能源的规划和政策支持，加快新能源和可再生能源的发展。建议政府加强对全国可再生能源工作的统一领导，制定与可再生能源法相配套的税收、信贷、投资、价格、补贴等方面的政策，加强可再生能源建设的科学规划，避免工作的盲目性、分散性及重复性，推动统一政策的出台。

　　三、电力工业的应急机制需要加强

　　电力是一种特殊的商品，其生产、输送、销售和使用是瞬间同步完成的。因此，电力行业具有一些与其他行业不同的特点，电力工业的安全也与其他工业的安全有着不同的内容和特点。具体有：

　　1、电力工业的安全主要分为：电力市场安全、电网安全两大类。电力市场安全关系到国家经济安全。电力市场安全具体表现在供求关系方面，一旦出现问题，恢复起来的时间较长，在一定程度上会影响国民经济的发展速度。

　　2、电网安全是突发性的。电网一旦发生事故对全社会的政治经济方面的影响也是突发的，电网事故的发生往往在数秒钟之内，而事故恢复的时间一般在几个小时，最长的要几十个小时。

　　3、电力工业是关系到国计民生的重要基础产业。电力既是工农业生产重要的生产资料，也是人民生活的重要生活资料。电力工业的发展水平，将直接影响国民经济和社会的发展水平，影响人民的生活质量，电力安全也直接影响社会的政治安全和经济安全。

　　4、电网安全出现问题对国民经济和社会造成的损失和影响，远大于电力企业本身的损失和影响。因此，电网安全不仅是电力企业本身的问题，也是全社会共同的问题。

　　5、电网安全生产的关联性强，联系着社会的每一个角落，影响电网安全的因素多而复杂。从一次能源，到发、输、配、用的任何一个环节出了问题，都有可能引发电网事故，造成灾难性后果。自然灾害也是诱发电网事故的主要原因，洪水、山体滑坡、地质变迁、地震、台风等都会危及电网安全。这些因素相互之间的关联性决定了安全控制的复杂性，电网安全生产是一个复杂的系统工程。

　　6、电力产、供、销同时完成的特性，决定了电网事故的瞬时性和难以预测性。一个电网发生稳定破坏是几秒钟、几分钟内的事情，并且在稳定事故的发展过程中，靠人是不能完全控制的。控制手段主要依靠设备的自动技术，电网规模越大，设备的技术水平要求就越高。

　　四、对建立电网安全运行及应急机制的思考

　　1、建立新体制下电网安全运行的法律体系

　　我国电力工业在计划经济体制下形成了一整套行之有效的安全生产法律法规。在电网建设投入不足，网架十分薄弱的情况下，对保证电网安全起到了重要作用。去年的电力体制改革，实行了厂网分开，意在为电力工业引入竞争环节，打破垄断，解决“效率”和“发展”的双重问题。而达到这个目的，需要以法管制电力市场，更需要以法管理安全。过去电力系统内部的安全生产问题是“大一统”的电力企业自己的事情，其手段主要是行政制约。

　　今天电力系统的安全问题是分而治之的多家电力企业共同的事情。要维持正常的安全生产秩序必须有法律作保证，按照权利和义务对等的原则，明确与电网安全相关企业的责任，以法规范安全生产行为，并由专门的独立于政府之外的管制部门(电力监管委员会)加强管制。

　　当前新的管理体制已初步形成，但相关的电力安全立法还没有跟上，因而造成安全管理上的真空。从电网安全立法，依法管制，到依照法律行事构成了保证电网安全运行的法律体系。过去政企不分，政监不分，无法形成有效的电网安全运行的法律体系。改革后的电力工业，首先是政企分开，然后厂网分开，在竞争环节打破垄断，组建了五家发电公司，两家电网公司，同时成立了电力监管委员会，这为建立完善的电网安全运行法律体系提供了前提和组织保证。

　　2、继续坚持电网统一调度

　　无论电力体制如何改，都必须坚持电网的统一调度，这是我国电力工业安全生产的基本经验。电网安全的重要特征是瞬时性和不可预知性，这就要求电网在面临危机时，所有与之相关的部门和企业反应迅速，统一行动，密切协作。而往往在危机状态，企业与企业、企业与用户等等之间的关系是法律和制度规范不到的。“8.14”美加电网事故，虽然尚未查出真正的原因，但有一条是可以肯定的，对电网事故处理不当，造成事故不断扩大，最后电网瓦解。

　　从第一条345kV线路故障到最后电网瓦解持续了1个多小时，如果采取限电等有力措施，大面积停电是可以避免的。因此，高度统一的调度是保证危机状态下，指挥电网事故处理，防止事故扩大的主要组织措施。1862年在南北战争期间，有人指责美国第十六任总统林肯违反宪法，林肯说过一句话，“国家安全和统一受到威胁，而宪法又无能为力，我愿祈求圣母玛利亚允许我把宪法放在山洞里，危机结束再把宪法请出来，这不等于不尊重宪法。”因此，当电网安全遭受危机时，我们就应授予电网调度统一指挥的权力。

　　3、尽快建立安全投入的补偿机制

　　作为从事电力生产、输送销售的电力企业，其任何一项安全投入都应该是普遍服务的一部分，而且是非常重要的部分。从电网的安全特点可以得出这样一个结论：电网事故，其社会经济损失和影响远远大于电力企业自身的经济损失和影响。安全投入无疑将增加企业的成本。

　　如果让电力企业内部消化的话，会带来两个问题：一是安全投入与公司追求利润最大化的目标相冲突，进而影响安全投入。二是如果安全投入来源不明的话，企业会借口增加安全投入而掩盖经营管理中存在的问题。

　　建立安全投入的补偿机制首先是制定安全投入的认证办法，清晰界定安全投入的范围。例如发电机组的AGC和快速的励磁改造、快速开关、快速保护、安全稳定控制装置等，主要是为电网安全服务的，所发生的投入都应视为补偿范围内的费用。设立安全投入基金，基金的来源可以考虑多种渠道。有了补偿机制才能保证足够的安全投入。对安全投入资金的使用情况，电力监管部门要加强监管，避免资金浪费，造成损失。

　　4、建立和完善输配电价形成机制，保证电网企业具备自我发展能力

　　电网的建设和技术改造需要足够的资金，以使电网的发展水平满足国民经济发展的需要，为国民经济的发展提供可靠的电力供应。过去多年是重发轻供不管用，电网方面欠帐较大，特别是城市电网的改造，取消贴费后实际上无资金来源。电网设备的折旧年限，全国一刀切，难于适应发展中的电网建设的需要。

　　事实上，欠帐多的电网输变电设备的机械寿命和技术寿命都缩短了。电力体制改革后尚未形成科学合理的电价形成机制。对具有自然垄断特性的电力体制进行改革是当今国际潮流，许多国家将其上升到提高国家总体竞争力的高度，试图通过改革降低电力的生产成本，降低电价，为国家经济的发展提供一个低成本的平台，进而增强国际竞争力。

　　然而，改革后的电网企业由于恰恰是自然垄断特性的企业，不是市场竞争的主体，其电价应通过科学的成本计算而形成。输电价格过高难于形成国民经济发展的低成本平台;输电价格过低，将使电网企业失去发展能力，电网建设跟不上，就不能满足电网安全的要求，也就不可能为国民经济发展提供安全可靠的电力供应平台。

　　因此，建立一个输配价格合理的形成机制是政府和电网企业以及电力用户所共同希望的。我们建议，政府有关部门要尽快制订电价政策，加强对电价的管理，提高价格形成的透明度，提高公众的参与程度。例如，电价的形成实行听证会制。监管部门要对电价实行严格监管，尽可能使电价水平达到政府、电力企业和公众都满意，既为国民经济发展提供一个低成本的平台，又能保证电网的发展和安全水平的提高。

　　5、在电网规划和建设中要首先考虑电网安全

　　电网规划和电源规划必须考虑电网安全稳定运行的要求。实践证明，如果电网规划缺乏安全约束条件，特别是电源布局不合理，将给电网的安全稳定运行带来后患。由于历史的原因，现已建成的电网，基本上是作为电源的配套项目和保证负荷供应来规划建设的。对电网建成后的安全稳定水平和可靠性标准的研究考虑不够。

　　现行的电网安全稳定标准还是延用过去的标准，已经不适应电网发展的需要。正像北美可靠性委员会的一位权威人士所说，用过去的规划理念和标准建设的电网来适应现在的电网规模和管理体制，是产生电网大面积停电的必然根源。任何一个电网规划和建设的目的是满足区域经济发展的电力需求，是以需求为导向的。资源的优化配置是经济社会共同追求的目标，也是通过电网来实现的。在规划中首先要考虑电网安全稳定运行的需要，在保证电网安全稳定的前提下，科学合理地规划电源布局，尽可能地达到资源优化配置的目的。

　　我们认为电网发展水平，包括满足用电需要、安全可靠、能源资源实现优化配置三个目标。电网的安全问题是一个系统工程。只有建立一个全过程、全方位、与时俱进的电网安全运行机制，才能保证供电的安全可靠。