换汤不换药的“规划”我们是否还需要？

　　尽管目前全面实行电力市场配置有困难。但是强调电力规划实质上是重新强调电力计划，市场也就无法在资源配置中起到决定性作用。

　　2014年12月底，国务院常务会议正式通过新电改方案。2015年2月，中央政治局常务会再次对该方案进行了确认。

　　2014年以来，全国电力供应形势较为宽松，全国火电机组平均利用小时数仅为4807个，创下近20年最低纪录。2015年很可能会持续保持这样的宽松状态。在这样的“空窗期”进行电改，无疑可以将改革之初行业波动对社会的影响，控制在最小的范围内。

　　新电改方案已经明确输配电放开，为电力市场化改革开启了一个良好的开端。但是另一方面，这份名为《关于深化电力体制改革的若干意见》的文件还提到了加强电力规划，让原本已经因为连续两期没有发布而淡出人们视野的电力规划再度引发了关注。

　　2002年，中国电力行业进行厂网分开，引入竞争的电力市场化改革。2005年中共中央提出“计划”变“规划”，国家编制了“十一五”、“十二五”两个国民经济和社会发展规划，但电力行业至今没有发布电力规划。

　　没有电力规划，电力工业的发展却比以往任何时候都要快得多，而之前不少电力规划的预测失准。最突出的“十五”计划预测错误离谱，电力规划失控，使得公众对电力计划、规划的效用产生怀疑。那么在社会开放市场经济条件下，电力规划还要不要做?

　　中国电力行业的主流观点是：在社会主义市场经济的条件下，立足中国国情(如长期处于社会主义初级阶段，电力行业需要国有经济占主导)，必须重视和加强电力统一规划。理由也是如数家珍。

　　大量的理由归纳起来，认为社会主义市场经济不可能单独完成电力资源的配置，需要由国家制定电力规划来辅佐，其原因有三：第一，电力市场本身有缺陷(或失灵)，价格信号足够反应现期的电力供求关系，不足以知道建设周期长的电力投资。第二，电力需要有坚强的国家意志和代表国家意志的规划来解决区域经济发展不平衡、能源结构不合理和市场投资无政府状态问题。第三，我国电力经济特情释然：我国是公有制为主体的社会主义市场经济体制，市场在国家宏观调控下发挥资源配置作用。

　　换汤不换药的“规划”

　　问题是这里所说的电力规划是一个什么样的规划，是按中共中央所说的规划，还是计划经济时期“计划”那样的规划?因为2005年以后没有公布过“十一五”、“十二五”电力规划，没有人知道电力规划是一个什么模样。但从国家电监会委托中电联牵头开展的《电力工业统一规划机制研究》来看，这里所说的“规划”，实际上还是原来的“计划”。

　　从内容上看，这个规划与20世纪50年代苏联专家指导下编制的电力计划完全相同，与以往十个电力五年计划也没有什么差别。另一个能证明我们现在所说的“规划”实际上仍然是“计划”的证据，是国家能源局提出“实现规划代替路条”。过去电力计划上先做可行性研究，然后上报项目建议。国家批准项目建议以后，才可以开展勘测设计工作，然后报设计任务书，批准之后可以开工建设。后来，将批项目建议书改为批路条。到2013年把路条和项目审批都下放了，意味着把电力项目的审批权力下放给地方和市场，以充分发挥市场配置资源的决定性作用。

　　但国家能源局总是不放心，要通过规划替代路条，把下放了的审批权收回来。有关官员在2014年4月2日在电力规划发展论坛上表示：“取消和下放审批权力意味着将项目交给地方和市场，然而规划要进一步强化。今后涉及能源规划需要由国家审批，涉及到总量布局、区域协调的区域规划也需经过国家审批，这是因为地方规划不止立足于本省(地区)，但涉及到别的省份(地区)的能源规划布局。此外，国家还将简化审批程序、编制未来5—7年的规划，并按规划实施(即规划里有的项目可以建设，规划里没有的项目不允许建设)。省级规划将采取年度审批的方式，相当于一次性“打包”审批路条，实现规划代理路条。”

　　按照这个要求，五年甚至十年电力规划如果有一批项目不具备批准路条的条件，规划就不能出笼，规划远比原来的计划要细致，规划编制的难度要比计划大得多。弄得不好，就像电力“十一五”“十二五”规划一样不能出台。

　　另一种观点认为，市场化条件下，不应当有国家的电力规划(实质是计划)。国家电力计划可以配置电力资源，市场也可以配置电力资源。计划配置电力资源有缺陷，市场配置电力资源也有缺陷，但总的来说，市场配置电力资源比计划配置电力资源要优越，我们不能以电力的特殊性、中国国情的特殊性来否定市场配置电力资源。如果我们肯定要使市场在资源配置中起决定性作用，那么就不应当再搞规划(指计划性的规划)。

　　持这一观点的人认为，西方国家的实践证明，电力工业没有国家电力规划或者电力计划，可以依靠市场配置电力资源，市场配置资源中存在的缺陷可以由政府的政策影响解决。西方国家的“市场资源配置机制下的政府政策辅助”与我国的“政府电力规划(实质是计划)指令下的市场资源配置”这两种做法有着本质的区别。

　　主张市场化条件下不应当有规划的专家说，“这就如同一个十字路口只能有一个交通警，如果有两个交通警指挥，就会导致三种可能结果：(1)两个警察指挥一致，其中一个每一偶必要;(2)两个交通警指挥不一致，其中一个控制另一个，受控制的变成没用的摆设;(3)两个警察互不相让导致交通混乱。”总之，市场配置电力资源和规划(计划)配置电力资源不可能同时并存。

　　综上所述，如果要让市场区配置电力资源起决定性作用，继续搞电力规划是不可行的;让市场去配置电力资源起决定性作用时，按照党的十六届五中全会提出的规划是可行的，这种规划主要是为了弥补市场配置电力资源的缺陷，弥补市场失灵，通过规划制定电力发展战略，电力发展政策。另一种办法是，由于电力市场建设落后于其他行业，电力工业的特殊性与中国国情的特点，电力工业尚且难由市场配置资源，继续实行计划过渡。