电力改革：政策框架获完善 落地实施结果会如何

　　在能源领域改革亟待加快推进的大背景下，国家发改委和国家能源局日前公布了电力体制改革的六个配套文件，从输配电价、电力市场建设、交易机构组建和规范运行、发用电计划有序放开、售电侧改革及规范自备电厂等重点领域改革进行了部署。这些配套文件贯彻了电力体制改革精神，为电力改革的具体实施提供了进一步指导，不仅标志着新一轮电力体制改革进入全面实施阶段，还为推动能源改革迈出了重要的一步。

　　接受中国经济时报记者采访的专家表示，这六个文件从市场基本制度、价格机制、市场体系的建立等方面，构建了一套相对完善的电力改革政策框架。

　　电力体制改革步伐加快、力度加大

　　2012年3月18日国务院批转国家发改委《关于2012年深化经济体制改革重点工作的意见》，再次强调深化电力体制改革。2015年3月，《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》(下称《意见》)的公布展开了新一轮电力体制改革。

　　此次为贯彻落实《意见》文件精神，一次性发布了《关于推进输配电价改革的实施意见》、《关于推进电力市场建设的实施意见》、《关于电力交易机构组建和规范运行的实施意见》、《关于有序放开发用电计划的实施意见》、《关于推进售电侧改革的实施意见》、《关于加强和规范燃煤自备电厂监督管理的指导意见》等6个配套文件，足见中央、国务院对电力体制改革的力度和决心。

　　自从我国进入工业化阶段以来，能源工业发展迅速，已成为世界最大的能源生产消费国，但快速发展所带来的负面影响日益显现，人均能源远低于世界平均水平，能源安全形势非常严峻，环境污染的外部不经济以及近年多发的“油荒”、“电荒”等，都使加快能源改革步伐迫在眉睫。

　　我国的电力体制改革始于上世纪。1997年，电力部撤销，电力行政管理权移交国家经贸委及地方政府，实现了政企分开。2002年3月，国务院批准《电力体制改革方案》，成立电力体制改革小组，开启了我国电力市场化改革历程。同年12月，国家电力公司拆分为两大电网公司和五大发电公司。2003年3月，成立国家电力监管委员会，开始履行电力市场监管者的职责。

　　多措并举，还原电力商品属性

　　“配套的六个文件从市场基本制度、价格机制、市场体系的建立等方面，构建了一套相对完善的电力改革政策框架。”国务院发展研究中心资源与环境政策研究所所长助理、研究员郭焦锋在接受中国经济时报记者采访时表示，配套文件中有三个方面在整个电力体系改革中起到了主导作用：输配电改革，电力市场的建立和电力机构的组建，放开发用电计划。

　　《关于推进输配电价改革的实施意见》明确规定，按照“准许成本加合理收益”原则，核定电网企业准许总收入和分电压等级输配电价。根据“管住中间、放开两头”体制构架，电网企业的收入来源不再是原来的上网电价和销售电价价差，而是按照政府核定的输配电价收取过网费。同时，还考虑到了逐步减少交叉补贴。郭焦锋认为，输配电价改革的实施还原了电力商品属性，对破除垄断，优化资源配置，形成市场竞争价格起到了很大的作用。

　　我国能源市场发育不完全，竞争不充分，一直处于自然垄断和行政垄断叠加的状态，《关于推进电力市场建设的实施意见》明确提出，在全国范围内逐步形成竞争充分、开放有序、健康发展的市场体系，市场主体包括各类发电企业、供电企业、售电企业和电力用户，各类市场主体在清晰明确的市场规则下公平竞争和购买电力服务。《关于电力交易机构组建和规范运行的实施意见》进一步明确，交易机构可以采取电网企业相对控股的公司制、电网企业子公司制、会员制等组织形式。对此，郭焦锋认为，电力市场的建立和电力交易机构的组建勾画了电力市场建设的框架。

　　《关于有序放开发用电计划的实施意见》的发布体现了电力普遍服务的基本属性，更为无议价能力用户的用电提供了重要保障。“而且，还有望打破‘一网独大’的格局。”郭焦锋说道，“放开发用电计划明确了发电优先权，明确了可再生能源，像太阳能、风能、生物能这些新能源在电力市场中的发电优先顺序，全额保障发电，解决了由于电网接入问题所产生的弃光、弃风现象，提高电力系统的清洁能源比重，促进环境保护和节能减排。”

　　除郭焦锋提出的三方面外，对不直接参与电力交易市场的普通电力用户，对本轮电力体制改革感受最直观、利益最直接的莫过于售电侧改革。《关于推进售电侧改革的实施意见》明确了售电公司、市场主体等的准入和退出条件，而且也明确了售电公司可拥有增量配电网的经营权，并对售电的交易方式、交易要求、交易价格，以及结算方式进行了详细说明。售电公司为争取客户，将更多在面向终端客户的技术创新和服务提升上做文章，普通电力用户不仅将获得更高质量的电力服务，也将直接享受整合互联网、分布式发电、智能电网等新兴技术所带来的利益。

　　此次发布的六个配套文件中，五个为实施意见，仅一个为指导意见。《关于加强和规范燃煤自备电厂监督管理的指导意见》对自备电厂的规划和建设做出了严格的规定，不仅要纳入国家依据总量控制制定的火电建设规划，而且要与公用火电项目同等条件参与优选。

　　执行情况是改革成功与否的关键

　　郭焦锋认为，电力体制改革的全面实施是一个良好的开端，推动了其它能源领域的改革。可以预见，电力改革之后，能源改革领域还会有一系列改革。

　　但对政策是否能执行到位，郭焦锋表示担忧。他认为，输配价的核定非常复杂，如何合理科学地核算不同等级，不同线路，不同建设时期的输配电成本和费用是输配价改革的难点;在电力市场建设方面，能够建设相对独立的调度机构对市场体系是强有力的支撑，独立是指不隶属于企业，也不服务于企业，强调公平公正公开，但在我国现有的体制下，能建立这样一个平台并非易事;发用电计划中的优先权使用问题，保底服务、基民用电以及基础性计划等如何排序，是否仍有一定的行政垄断权存在，这些都是改革过程中必须要考虑的问题。

　　对此，郭焦锋说，“希望政府将来出台一系列政策来支持已有政策，让已有政策真正落到实处，也让市场参与者，不论是发电企业还是用电企业都能有一个明确的预期。”